Het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde


2.2.2 De rapportages

De taak van het CEDAW is toezicht te houden op de implementatie van het Vrouwenverdrag door de verdragspartijen. Het CEDAW is uitsluitend betrokken bij de rapportageprocedure op grond van artikel 18 van het Vrouwenverdrag. Het Verdrag kent noch een statenklachtrecht, noch een individueel klachtrecht. Verdragspartijen zijn verplicht binnen één jaar, en vervolgens om de vier jaar, een rapport in te dienen bij het CEDAW met betrekking tot de "wetgevende, rechterlijke, bestuurlijke of andere maatregelen die zij hebben genomen ter uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag en met betrekking tot de in dit opzicht geboekte vooruitgang". [34] Het rapport moet daarnaast ook de vooruitgang aangeven ten aanzien van het daaraan voorafgegane rapport. Artikel 18 lid 2 geeft aan dat in het rapport ook factoren en moeilijkheden kunnen worden vermeld die van invloed zijn op de mate waarin aan de verplichtingen wordt voldaan. Op grond van artikel 18 lid 1b heeft het CEDAW ook de bevoegdheid om buiten de vierjaarlijkse rapportage een verzoek te richten tot een verdragspartij voor een tussentijds rapport. Onlangs is van deze bevoegdheid voor het eerst gebruik gemaakt in verband met de situatie in voormalig Joegoslavië. Het CEDAW heeft Joegoslavië (Servië en Montenegro) en Bosnië-Hercegovina verzocht te rapporteren over de bescherming van vrouwenrechten in het voormalige Joegoslavië. Teneinde de rapportage enigszins te standaardiseren heeft het CEDAW "Guidelines on Reporting" opgesteld, waarnaar de rapporterende staten in principe hun rapporten moeten inrichten. [35]

De rapporten worden door het CEDAW in het bijzijn van de vertegenwoordiger van de rapporterende verdragspartij besproken. Naar aanleiding van het rapport, en van eventueel aanvullende informatie uit andere bronnen (met name NGO's) waar de leden van het CEDAW kennis van hebben, worden aan de vertegenwoordiger vragen gesteld, die in een sessie enige dagen later beantwoord kunnen worden. In de tussenliggende periode heeft de vertegenwoordiger van de desbetreffende verdragspartij de mogelijkheid om contact op te nemen met zijn regering om aanvullende informatie te vergaren. Het aantal vragen en de diepgra-vendheid daarvan lijken bepaald te worden door de kwaliteit van het rapport (hoe uitgebreider het rapport, hoe gedetailleerder de vragen), alsmede door de deskundigheid van de vertegenwoordiger van de rapporterende verdragspartij en de deskundigheid van de leden van het CEDAW ten aanzien van het betreffende land. De intentie is om te komen tot een "constructieve dialoog" met de verdragspartij, waarin het CEDAW op basis van de informatie in het rapport en het gesprek met de vertegenwoordiger suggesties doet ter verbetering van de implementatie van het Vrouwenverdrag en soms ook in niet-politieke termen aangeeft dat die implementatie op een aantal punten te wensen overlaat. De discussie die het CEDAW voert met de verdragspartijen ten tijde van de behandeling van hun rapporten biedt aanknopingspunten voor de interpretatie van het Verdrag die het CEDAW voorstaat. Aangetekend kan worden dat de manier waarop het CEDAW omgaat met de opeenvolgende rapporten van een verdragspartij geen absolute waarborg kan zijn voor een consistente supervisie. Veel hangt af van de manier waarop de discussie over de rapportage gevoerd wordt, van de kwaliteit van de ambtelijke rapportages, en van de NGO-informatie. Van belang is de grote betrokkenheid van de leden van het CEDAW en daarnaast speelt ook de aanwezigheid en de kwaliteit van de ondersteuning een belangrijke rol. Ondanks het zo op het oog zwakke handhavingsmechanisme en de gevolgen van een tekort aan middelen, werkt het CEDAW gestaag door aan de versterking van het Vrouwenverdrag. Het lijkt erop dat het CEDAW zijn supervisietaken geleidelijk uitbouwt naar het voorbeeld van andere supervisieorganen; bij dit verschijnsel wordt uitvoeriger stilgestaan in hoofdstukken 7 en 8.

Ook door middel van de Aanbevelingen wordt de werkingssfeer van het Verdrag vergroot. Het CEDAW is in de praktijk de enige instantie die een min of meer authentieke interpretatie van het Vrouwenverdrag kan geven. [36]

Dit gebeurt in de eerste plaats in de vorm van het formuleren van Algemene Aanbevelingen op grond van artikel 21 lid 1 van het Verdrag. Nadat het CEDAW de Aanbevelingen aanvankelijk gebruikte als directe reactie op de gebrekkige rapportage door verdragspartijen, zijn deze in het recente verleden meer in rechtsvormende zin gebruikt. Op basis van het Verdrag formuleert het CEDAW met een grotere mate van gedetailleerdheid de verplichtingen die hieruit voortvloeien. Een helder voorbeeld van het gebruik van de Aanbevelingen betreft Algemene Aanbeveling 19 [37] over het verbod op geweld jegens vrouwen. Door middel van deze interpretatie heeft het CEDAW aangegeven dat uit het Vrouwenverdrag, en de onderlinge samenhang van de bepalingen, een concrete verplichting tot het voorkomen en tegengaan van geweld jegens vrouwen kan worden afgeleid (zie voor een inhoudelijke bespreking van deze Aanbeveling hoofdstuk 3 paragrafen 3.2, 3.3 en 3.17). In de tweede plaats biedt de discussie die het CEDAW voert met de verdragspartijen ten tijde van de behandeling van hun rapporten aanknopingspunten voor het herkennen van de interpretatie van het Verdrag die het CEDAW voorstaat.