Het emancipatiebeleid van de Nederlandse overheid voert terug naar het midden van de jaren zeventig. De ontstaansgeschiedenis loopt voor een groot deel parallel aan de totstandkoming van het Vrouwenverdrag op internationaal niveau. Het feit dat de Verenigde Naties 1975 hadden uitgeroepen tot Internationaal Jaar van de Vrouw lag mede ten grondslag aan het besluit van het kabinet-Den Uyl in het najaar van 1973 om een emancipatiebeleid te ontwikkelen.[211] Sindsdien is emancipatie gezien als kerntaak van de overheid en als facet van (alle) overheidsbeleid.

In de eerste jaren van het emancipatiebeleid streeft het kabinet-Den Uyl ernaar de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen op te heffen en de achterstand van vrouwen weg te werken. Trefwoorden zijn: gelijke rechten, gelijkwaardigheid, veranderende rolpatronen, mentaliteitsverandering en keuzevrijheid. Het accent ligt vooral op het teweegbrengen van een mentaliteitsverandering en van bewustwording. Het emancipatiebeleid bevat op dat moment nog geen concrete actiepunten. De regering wil slechts juridische belemmeringen wegnemen en voorwaarden scheppen.

Vanaf het einde van de jaren zeventig wordt het emancipatiebeleid nader ingevuld. De in 1978 opgerichte directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE) onderhoudt nauwe banden met de vrouwenbeweging en de opvattingen uit de vrouwenbeweging klinken dan ook in de eerste beleidsnota door.[212] De emancipatienota "Emancipatie, proces van Verandering en Groei"[213] bevat een uitgebreide beleidsvisie en een groot aantal beleidsdoelstellingen. Uitgangspunt is

"het scheppen van voorwaarden voor, en het stimuleren van veranderingsprocessen gericht op een grotere keuzevrijheid voor vrouwen en mannen om alleen of samen met anderen vorm en inhoud te geven aan hun leven."

De hoofddoelstellingen van het beleid zijn volgens deze nota:

• het doorbreken van rolbeperkingen van vrouwen en mannen
• het inhalen van achterstanden (bij vrouwen in rechten, onderwijsniveau en maatschappelijke participatie; bij mannen in participatie in de persoonlijke levenssfeer)
• het bevorderen van waardering van vrouwen en mannen van eigenschappen en activiteiten die traditioneel aan het vrouw-zijn gekoppeld worden.

Er zijn nog geen concrete actiepunten, en de overheid stelt zich terughoudend op ten aanzien van de noodzakelijke mentaliteitsverandering. De Memorie van Toelichting bij het Vrouwenverdrag, die ten slotte in 1984 naar de Kamer zal gaan, verwijst naar deze eerste emancipatienota en merkt op dat de traditionele rolverdeling in de maatschappij zijn doorwerking heeft in praktisch alle facetten van het bestaan. Daarom kiest, aldus deze Memorie van Toelichting, de regering voor emancipatiefacetbeleid.[214]

Begin jaren tachtig vindt er een voorzichtige verschuiving plaats binnen het overheidsbeleid. Ter voorbereiding van de nieuwe emancipatienota, die in 1985 zal uitkomen, wordt in 1982 een werkgroep "Theoretisch kader" in het leven geroepen, bestaande uit ambtenaren en externe deskundigen. Wezenlijk vernieuwend in de analyse van deze werkgroep is de gedachte van de structureel ongelijke machtsverhoudingen tussen mannen en vrouwen. In de begrotingsstukken van het kabinet-Van Agt II is deze gedachte terug te vinden. Gesteld wordt dat deze structureel ongelijke machtsverhoudingen hun weerslag vinden op vele terreinen. Genoemd wordt de verdeling van werk, met name in de toewijzing van betaald en onbetaald werk, maar ook de dwingende organisatie van en normeringen met betrekking tot leefvormen en seksualiteit.

In het concept voor een interdepartementaal Beleidsplan Emancipatie van juni 1984 wordt gepoogd deze nieuwe beleidsvisie te vertalen in een aantal maatregelen en beleidsvoornemens. Hoofddoelstelling van het emancipatiebeleid wordt genoemd

"het bevorderen van de ontwikkeling van de huidige maatschappij, waarin het sekseverschil nog in zo grote mate is geïnstitutionaliseerd, naar een pluriforme maatschappij, waarin ieder ongeacht sekse of burgerlijke staat de mogelijkheid heeft een zelfstandig bestaan te verwerven en waarin vrouwen en mannen gelijke rechten, kansen en vrijheden kunnen realiseren."[215]

Subdoelen zijn:

• gelijke rechten voor vrouwen en mannen
• structurele veranderingen waardoor het sekseverschil niet langer een van de pijlers is voor de inrichting van de maatschappij
• het doorbreken van beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid.

De belangrijkste beleidsterreinen waarop de overheid zich wil gaan richten zijn arbeid en inkomen, onderwijs en volwasseneneducatie, gezondheidszorg, seksueel geweld, ruimtelijke ordening en wonen. Opmerkelijk is dat hier voor het eerst het begrip economische zelfstandigheid wordt toegevoegd aan de beleidsfilosofie; de concrete invulling van het begrip blijft nog vaag. Het (b)lijkt problematisch de gepresenteerde visie te vertalen in concrete politieke maatregelen.[216]

Het concept-Beleidsplan resulteert in 1985 in het Beleidsplan Emancipatie.[217] Het accent ligt in dit plan vooral op het verbeteren van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt en op het terrein van de sociale zekerheid. Een beleidsintensivering op een aantal terreinen wordt in gang gezet, in de vorm van projecten. Experimentele voorzieningen en instrumenten worden gebruikt in met name de vrouwenhulpverlening, voor vrouwen uit minderheidsgroepen en voor herintreedsters op de arbeidsmarkt. Het ondersteunen van initiatieven uit de vrouwenbeweging wordt gezien als een belangrijk onderdeel van het emancipatiebeleid. In het vervolg op dit beleidsplan wordt emancipatiebeleid meer en meer gekoppeld aan de realisering van economische zelfstandigheid voor vrouwen.

In de Memorie van Antwoord bij de Goedkeuringswet van het Vrouwenverdrag legt het kabinet, naar aanleiding van Kamervragen over (achterwege blijven van) passende maatregelen in de zin van art. 2 en 3 van het Vrouwenverdrag, een verband tussen de verplichtingen uit het Vrouwenverdrag en het nationale emancipa-tiebeleid zoals dat was neergelegd in dit Beleidsplan Emancipatie van 1985.[218]

"Het Beleidsplan Emancipatie geeft naar onze mening, zij het vanuit een andere systematiek, een vrij goed inzicht in de maatregelen die Nederland neemt om tegemoet te komen aan de verdragsverplichtingen."

Over de uitvoering van de beleidsvoornemens en maatregelen van het Beleidsplan Emancipatie is uitvoerig gerapporteerd aan de Tweede Kamer in 1986 en 1987.[219] Aansluitend zijn in het Actieprogramma Emancipatiebeleid nieuwe maatregelen opgenomen voor de periode 1987-1990.[220] De algemene emancipatiedoelstellingen van 1985 blijken onverkort van kracht. Het Actieprogramma legt de nadruk op de uitvoering van de beleidsvoornemens, omdat dat aspect, aldus het programma, te wensen over laat.

In 1990 vindt in opdracht van de directie Coördinatie Emancipatiebeleid een analyse en beoordeling plaats van het tot dan toe gevoerde emancipatiebeleid.[221] Dit onderzoek, "Emancipatie ten halve geregeld", uitgevoerd door de vakgroep Vrouwenstudies van de Rijksuniversiteit Leiden, geeft aan dat het emancipatiebeleid wel heeft geleid tot een grotere arbeidsparticipatie van vrouwen, maar dat er weinig vooruitgang is geboekt ten aanzien van de kwaliteit van de arbeid en de verdeling van de zorg voor kinderen en overige onbetaalde arbeid. Belangrijkste conclusie uit dit onderzoek is dat er in het beleid onvoldoende aandacht is voor sekse als ordeningsprincipe in de maatschappij: het arbeidsmarktdenken van de politiek is een bevestiging van de ongelijke machtsposities van vrouwen en mannen.

"Een emancipatiebeleid dat eenzijdig gericht is op de aanpassing van vrouwen aan het "mannelijk" arbeidsmodel, leidt uitsluitend tot een verzwaring van de taken van vrouwen, laat mannen als object van beleid buiten beschouwing en onderwaardeert het belang van (onbetaalde) zorg."[222]

Uit het Eindverslag van de Goedkeuringswet van het Vrouwenverdrag (1989) blijkt dat ook de Kamer haar bedenkingen heeft ten aanzien van de vorderingen op emancipatiegebied. Het kabinet blijft verwijzen naar het Beleidsplan Emancipatie als het gaat om een bruikbaar kader voor de interpretatie van het begrip "passende maatregelen".[223] Het kabinet verwijst in dit verband naar het Actieprogramma Emancipatiebeleid en naar de jaarlijkse publicaties van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid "Emancipatie van de vrouw in de memories van toelichting".[224]

In 1992 verschijnt het concept-Beleidsprogramma "Met het oog op 1995", waarvan de titel verwijst naar de komende Vrouwenconferentie in Beijing in 1995.[225] De Emancipatieraad (ER) en de SER worden om advies gevraagd over dit concept. De ER schrijft:

"het beleid wordt niet vertaald in concrete maatregelen; de afstand tussen probleemanalyse en speerpunten enerzijds en beleidsvoornemens en gekozen middelen anderzijds is groot; en van veel beleidsvoornemens is niet duidelijk wat de beoogde resultaten zijn en op welke termijn deze behaald zouden moeten zijn."

Bovendien gaat het kabinet volgens de ER te snel voorbij aan de verwevenheid tussen de drie gekozen speerpunten[226].

De SER is eveneens van mening dat nadere concretisering en meer samenhang gewenst is. Toetsbare doelstellingen en statistische gegevens om de effecten van het beleid te kunnen meten zijn, volgens de SER, van belang. Bovendien wijst de SER op het gevaar dat in een door de overheid gewenste decentrale aanpak schuilt:

"Als het beleid decentraal tot stand komt, kan de onderlinge samenhang van de maatregelen verloren gaan."[227]

De SER vindt - zulks in navolging van de OECD, die in 1992 een belangrijk rapport het licht heeft laten zien waarin gewezen wordt op de noodzaak van een structurele aanpak van de vrouwenproblematiek[228]- dat een grotere deelname van vrouwen aan het arbeidsproces niet geïsoleerd aangepakt kan worden, maar onderdeel moet zijn van het algehele sociaal-economisch beleid. Herverdeling van betaalde arbeid en kinderopvang behoren daar toe. De SER concludeert dat er ook in de komende jaren nog veel nodig is om de gelijke rechten van vrouwen en mannen in de praktijk te realiseren:

"Tot nu toe is veel gedaan aan het bereiken van formele gelijke behandeling, maar daarmee zijn niet alle problemen opgelost. Aan de verdere effectuering en vormgeving van het beginsel van gelijke behandeling zal ook de komende jaren gewerkt moeten worden."

In het definitieve Beleidsprogramma Emancipatie "Met het oog op 1995" (TK 1992-1993, 22 913, nrs. 1-2) blijft de grondslag voor het beleid ongewijzigd, en daarmee ook de hoofd- en subdoelstellingen zoals die al in 1985 opgenomen waren in het toenmalige Beleidsprogramma. De kritiek van onderzoekers en adviesorganen lijkt niet verwerkt te zijn. Er heeft slechts een accentverschuiving plaatsgevonden, die tot doel heeft

"een betere afstemming van het emancipatiebeleid op verschillende categorieën vrouwen, het aanspreken van mannen op hun zorgverantwoordelijkheid, de mogelijkheid om betaalde arbeid te combineren met zorgverantwoordelijkheden en internationaal overleg en samenwerking."

Het Beleidsprogramma formuleert een drietal speerpunten, waarvoor steeds een projectgroep wordt ingesteld. Bovendien wordt per departement aangegeven welke emancipatiedoelen worden nagestreefd, om zodoende het facetbeleid daadwerkelijk gestalte te geven. De speerpunten zijn:

• het vergroten van de deelname van vrouwen aan politieke en maatschappelijke besluitvorming
• de herverdeling van de onbetaalde arbeid
• het doorbreken van de beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid.

De nota "Emancipatie in uitvoering. Nota en werkprogramma emancipatiebeleid", die eind 1995 verschijnt[229], bevat een nadere koersbepaling voor het emancipatiebeleid van de overheid voor de korte termijn. De nota bouwt voort op de beleidsnota's uit 1985 en 1992, maar kondigt nu een verschuiving aan van analyseren naar handelen, van doelstelling naar uitvoering. Thema's waar het kabinet zich op wil richten zijn: arbeid en zorg, verdeling van macht en invloed, seksueel geweld, allochtone vrouwen en armoede onder vrouwen. Twee van de drie beleidsspeerpunten van het beleidsprogramma "Met het oog op 1995" komen terug: de herverdeling van werk en vrouwen in politiek en openbaar bestuur. Voor een voortzetting van het project beeldvorming in termen van mannelijkheid en vrouwelijkheid biedt de nota geen verdere aanknopingspunten.

Door de vrouwenbeweging en ook door de Emancipatieraad wordt de nodige kritiek geuit op deze nota.[230] Ook de politiek stelt zich bij het eerste algemeen overleg kritisch op:

"Kamerleden noemden de nota "zeer teleurstellend" en vroegen zich af waar de concrete beleidsvoornemens stonden. De minister pareerde dat de nota niet als een nieuwe koers voor de toekomst gezien moest worden, maar als een "tussenbalans". Hij beloofde - tot tevredenheid van de Kamer - voor het zomerreces een aantal punten van het nieuwe emancipatiebeleid handen en voeten te geven."[231]

De nota legt slechts pro forma verband met de departementale emancipatienota's in het kader van het facetbeleid, en verwijzing naar wetgeving ontbreekt. Ook de verwijzing naar internationale verplichtingen die voortvloeien uit het Vrouwenverdrag zijn slechts procedureel van aard. Dat is zeker na de Wereldvrouwenconferentie in Beijing jammer: de regering had de verwachting gewekt dat deze conferentie zou leiden tot nieuwe impulsen op het gebied van emancipatie en had zich gecommitteerd aan het daar aangenomen "Platform for Action".[232]

Enkele conclusies

De eerste regeringsnota's over emancipatie geven vooral inzicht in de doelstellingen van het emancipatiebeleid en de conceptualisering daarvan. Van een achter-standsdenken ontwikkelt de beleidsfilosofie zich via het rolconcept naar een meer structurele analyse van de positie van mannen en vrouwen in de samenleving. In de loop van de jaren tachtig gaat de aandacht van culturele factoren (opvattingen, mentaliteitsverandering) naar meer maatschappelijke factoren als arbeidsmarktdeelname en economische zelfstandigheid. Tegelijkertijd is er een verschuiving waar te nemen van doelstellingen en analyses (de nota's) naar concrete beleidsmaatregelen (programma's) en handelend optreden (speerpunten, projecten, specifieke doelgroepen). Daarmee gaat volgens vele critici (ER, SER, OECD, CEDAW, NGO's en onderzoekers) echter tevens de zo noodzakelijke samenhang in het emancipatiebeleid verloren. Er ontbreekt een structurele aanpak van het probleem, dat volgens de gegeven analyse (beleidsnota's) wel degelijk structureel van aard is. Het uitgangspunt uit 1985 over de structureel ongelijke machtsverhouding van mannen en vrouwen en de gevolgen daarvan voor de inrichting van de gehele samenleving, is in het emancipatiebeleid zoals zich dat in de jaren negentig ontwikkelt, nauwelijks te herkennen.

De keuze die al vroeg in de ontwikkeling is gedaan voor emancipatiebeleid als steeds terugkerend facet van algemeen beleid, een keuze die tijdens de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet nog eens extra benadrukt werd[233], heeft ook problematische kanten. Het facetbeleid blijkt in de praktijk weinig aanknopingspunten te bieden voor een veranderingsstrategie. Onderzoek laat zien dat algemeen beleid nog te vaak afgestemd is op de manier van leven van mannen[234] en dat de verschillende posities van mannen en vrouwen niet voldoende onderkend worden.[235] Streven naar gelijkheid komt er in de praktijk vaak op neer dat de vrouwen zich aanpassen aan de mannelijke norm. Algemeen beleid waarin de sekseverhoudingen niet expliciet aan de orde gesteld worden, werkt in de praktijk dan ook meestal in het voordeel van mannen en in het nadeel van vrouwen. Dat impliceert dat de positie van mannen de norm is en blijft.

"Vrouwen werden alleen toegelaten op de voorwaarde van aanpassing aan het traditionele model. De sociale betekenis van het vrouwelijke bleef daarbij altijd ondergeschikt aan de sociale waarde van het mannelijke. Onderscheid in mannelijkheid en vrouwelijkheid is niet alleen een vraagstuk van beeldvorming, maar ook een machtsvraagstuk. Wij kunnen slechts een stap verder komen, als de regering uitdrukkelijk kiest voor een model van de geëmancipeerde samenleving, waarin het vrouwelijke en het mannelijke worden beschouwd als gelijkwaardige waarden- en normenpatronen voor de inrichting van het maatschappelijk en persoonlijk leven."[236]

Het is dan ook niet zonder reden dat in artikel 5 van het Vrouwenverdrag expliciet aandacht besteed wordt aan de uitbanning van vooroordelen, gewoonten en stereotypen, ook als onderdeel van beleid.

Binnen het specifieke emancipatiebeleid (de subsidies, de projecten) is ten aanzien van bepaalde problemen en bijzondere doelgroepen vaak wel veel tot stand gebracht, maar de resultaten zijn van tijdelijke aard gebleven en zijn niet geïntegreerd in het algemene beleid. Waar het specifieke emancipatiebeleid in aanzet succesvol was, zijn de initiatieven en projecten vaak te vroeg ondergebracht ("ingesluisd") in de "mainstream", waardoor nieuw ontwikkelde kennis en deskundigheid weer verloren ging. De verhouding tussen specifiek beleid en facetbeleid is dus niet altijd gelukkig geweest. Door het accent op facetbeleid is het specifieke emancipatiebeleid een marginaal verschijnsel gebleven en is van wederzijdse beïnvloeding en onderlinge samenhang te weinig sprake.

Ook de overheid zelf constateert op weg van Nairobi naar Beijing dat het voeren van een emancipatiebeleid geen eenvoudige opgave is. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt in de voorbereidende nota voor de Vrouwenconferentie dat

"de bekende problemen en uitdagingen van het emancipatiebeleid het vaak symbolische karakter van de politieke steun, de gefragmenteerde politieke en ambtelijke organisatievormen die beleidsintegratie belemmeren, het gebrek aan emancipatiedeskundigheid in het apparaat en tekortschietende bevoegdheden en middelen van de "national machinery" zelf zijn."[237]