Het CEDAW adviseert om ter realisering van de gestelde doelen in artikel 2 en 3 een "national machinery" op te zetten.[238] Onder "national machinery" wordt verstaan het geheel van institutionele voorzieningen op overheidsniveau ten behoeve van de emancipatie. Deze "national machinery" dient, aldus het CEDAW, op hoog niveau binnen de overheid gepositioneerd zijn, en de beschikking te hebben over voldoende bronnen, commitment en gezag om te adviseren over het overheidsbeleid en de gevolgen ervan voor vrouwen. Het is noodzakelijk, zo kan nog toegevoegd worden, dat deze machinery wordt aangehaakt bij de bestaande politieke en bestuurlijke structuren.[239] Taken van deze "national machinery" zijn, aldus het CEDAW:

• "to advise on the impact on women of all government policies"
• "to monitor the situation of women comprehensively"
• "to help formulate new policies and effectively carry out strategies and measures to eliminate discrimination"
• "to include in their initial and periodic reports the action taken in respect of this recommendation."[240]

Het CEDAW heeft tevens aangegeven dat verdragsstaten meer bekendheid moeten geven aan het Vrouwenverdrag. Nationale vrouwenorganisaties en (andere) NGO's kunnen aangesproken worden om aan het Vrouwenverdrag op grote schaal publiciteit te geven en om mede inhoud te geven aan het verdrag.[241]

In de parlementaire behandeling van de Goedkeuringswet[242] wordt kort gerefereerd aan de "national machinery" van dat moment (1984/85). In de Eerste Nederlandse Rapportage aan het CEDAW (1992) wordt uitgebreid beschreven op welke wijze het emancipatiebeleid in Nederland via politieke en bestuurlijke structuren wordt vormgegeven. Bij het addendum van artikel 3 wordt daarnaast ingegaan op (de geschiedenis van) de emancipatie-ondersteuningsstructuur. Landelijke steunpunten waarvan er op dat moment vijftien zijn, samenwerkingsverbanden, regionale vrouwenemancipatiebureaus, projecten emancipatiewerker en specifieke doelgroepen in het emancipatie-ondersteuningsbeleid komen aan bod.

De "national machinery", zoals bedoeld door het CEDAW, ziet er voor Nederland als volgt uit.

Politieke verantwoordelijkheid
Op politiek niveau wordt de primaire verantwoordelijkheid voor het emancipatiebeleid aanvankelijk neergelegd bij een staatssecretaris van CRM. In 1981 wordt het staatssecretariaat emancipatiezaken overgebracht naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Toen in 1986 niet twee maar één staatssecretaris bij SZW werd aangesteld, is een ministeriële Commissie Emancipatiebeleid (MCE) ingesteld, die belast werd met het voorbereiden van de besluitvorming in de ministerraad over zaken die in belangrijke mate aan emancipatie gerelateerd zijn. Na de kabinetsformatie 1989, die wel weer het emancipatiebeleid zichtbaar aan een staatssecretaris toewees, werd de MCE opgeheven.[243]

Sinds het aantreden van het kabinet-Kok is de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tevens coördinerend bewindsman voor het emancipatiebeleid.

Parlement
Het parlement kende tot 1994 een specifiek orgaan voor emancipatiebeleid, de Vaste Commissie van de Tweede Kamer voor het Emancipatiebeleid. Deze commissie kende dezelfde bevoegdheden en taken als andere parlementaire commissies. Daarnaast heeft lange tijd een informeel overleg gefunctioneerd, het Kamerbreed Vrouwenoverleg.

Departementale organisatie
Nederland kent op ambtelijk niveau sinds 1978 een coördinerende directie voor emancipatiezaken. Deze directie Coördinatie Emancipatiebeleid (DCE) is sinds 1982 ondergebracht bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Belangrijkste functies van deze directie zijn: het monitoren van het emancipatiebeleid van de overheid; het coördineren van het emancipatiebeleid van de afzonderlijke departementen; en het ontwikkelen en ondersteunen van het emancipatiebeleid in de samenleving. Dit laatste wordt vormgegeven door middel van het emancipatie-ondersteuningsbeleid. Lag voorheen het accent op laatstgenoemde punten, tegenwoordig gaat de aandacht vooral uit naar de monitoringfunctie.

Afstemming tussen de departementen vindt plaats in de Interdepartementale Coördinatiecommissie Emancipatiebeleid (ICE). In de ICE zijn alle departementen vertegenwoordigd. Naast onderlinge afstemming zijn informatie-uitwisseling en advisering aan de bewindslieden de belangrijkste taken van de ICE. Sinds de opheffing van de ministeriële Commissie Emancipatie (zie hieronder) rapporteert de ICE rechtstreeks aan de ministerraad. Vrijwel alle dertien departementen hebben een eigen emancipatiecommissie (intracommissies); vele hebben een eigen departementale emancipatienota. De wijze waarop het emancipatiebeleid wordt vormgegeven verschilt per departement aanzienlijk. Formele bevoegdheden en verantwoordelijkheden, doelstellingen, taakstellingen, budgettering en (eind)-verantwoordelijkheid lopen uiteen. Er zijn belangrijke verschillen in emancipatiedeskundigheid en ook laten de departementen onderling grote verschillen zien in het belang dat er binnen het departement aan emancipatie gehecht wordt.

Decentraal
In het kader van de decentralisatie bestaan ook op provinciaal en gemeentelijk niveau aparte emancipatiestructuren. Grote en middelgrote gemeenten kennen vaak een specifieke emancipatieafdeling of -medewerkers. In 1992 heeft 35% van de gemeenten een emancipatienota. In kleinere gemeenten zijn dikwijls uren vrijgemaakt om specifiek aandacht te besteden aan emancipatiebeleid. Van 1988 tot 1993 bestond het landelijk steunpunt emancipatie-ambtenaren dat tot taak had gemeenten te ondersteunen bij het ontwikkelen van gemeentelijk emancipatiebeleid als facetbeleid. Op politiek niveau ligt de verantwoordelijkheid voor het emancipatiebeleid formeel bij wethouders en provinciaal bij de gedeputeerden. In grote gemeenten zijn speciale adviescommissies ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van vrouwenorganisaties en politici. Zoals de regering zelf constateert is sinds het begin van de jaren negentig een sterke afslanking van deze structuur zichtbaar. Bezuinigingen zijn daaraan debet, maar ook de integratie in het kader van facetbeleid.[244]

QUANGO's
Tot de "national machinery" kunnen ook twee QUANGO's, d.w.z. quasi-NGO's, gerekend worden[245], te weten de Commissie Gelijke Behandeling en de Emancipatieraad.

In 1974 werd de Emancipatiecommissie in het leven geroepen, die in 1981 wordt opgevolgd door de Emancipatieraad (ER). De ER is het officiële adviesorgaan van de regering voor het emancipatiebeleid. In de Wet op de Emancipatieraad is bepaald dat alle ministeries verplicht zijn het advies van de Raad te vragen over hun beleidsvoornemens voor zover daaraan belangrijke emancipatie-aspecten zijn verbonden. De Raad kan ook ongevraagd advies uitbrengen. De periode 1993-1997 is de laatste zittingstermijn; de ER wordt in het kader van een drastische versobering van het stelsel van externe adviesorganen per 1 mei 1997 opgeheven. Besloten is de taken van de ER te integreren in die van andere adviesorganen. De regering heeft de ER om advies gevraagd op welke wijze dit zou kunnen.

In zijn advies stelt de Raad een onafhankelijk expertcentrum emancipatie (OECE) voor, dat de nieuwe adviescolleges kan ondersteunen bij het integreren van emancipatie-aspecten in hun advisering.[246] Dit OECE moet de overgangsfase overbruggen vanaf het moment dat de nieuwe adviesstructuur in werking treedt, tot het moment van volledige integratie van emancipatie-advisering in de adviesorganen van de regering. Om de onafhankelijkheid van het centrum te waarborgen, dient de rijksoverheid budgettair verantwoordelijk te zijn en is een wettelijk kader nodig. Deze OECE moet deel uitmaken van de "national machinery", aldus de Emancipatieraad.

De Commissie Gelijke Behandeling, ingesteld op basis van de Algemene wet gelijke behandeling, is de opvolger van de Commissie Gelijke Behandeling van Mannen en Vrouwen bij de Arbeid. Sinds de Algemene wet gelijke behandeling van kracht werd, functioneert deze nieuwe Commissie, waar (groepen) burgers en organisaties om een oordeel kunnen vragen als zij van mening zijn dat zij benadeeld zijn in het licht van de AWGB. De Commissie kan onderzoek doen op verzoek dan wel uit eigen beweging en daarover advies uitbrengen. De uitspraken van de Commissie zijn niet bindend, maar de Hoge Raad heeft bepaald dat rechtsprekende instanties niet ongemotiveerd een commissie-oordeel terzijde mogen schuiven.[247]

Tussen 1985 en 1991 bestond er nog een derde QUANGO, namelijk de Stimuleringsgroep Emancipatie-onderzoek (STEO). Deze groep bestond uit onafhankelijke deskundigen en had tot taak vrouwenstudies en emancipatie-onder-zoek binnen de bestaande wetenschap te stimuleren. Vrouwenstudies zijn een noodzakelijke bron van informatie voor de "national machinery", omdat deze de achtergronden van de discriminatie van vrouwen blootleggen in de context van maatschappelijke structuren. Op basis van deze wetenschappelijke informatie kan adequaat beleid ontwikkeld worden. De taak van de STEO is na de zittingsperiode overgedragen aan een algemene organisatie, te weten NWO, de organisatie voor Nederlands Wetenschappelijk Onderzoek, maar het is de vraag of de STEO-taak bij dit "mainstream"-orgaan in goede handen is.

Een duidelijk voorbeeld van een effectieve samenwerking tussen vrouwenstudies en de "national machinery" is de emancipatie-effectrapportage (EER), die in opdracht van DCE door de vakgroep Vrouwenstudies van de Katholieke Universiteit Nijmegen is ontwikkeld. De EER dient om beleidsvoornemens te toetsen op hun uitwerking en effecten voor vrouwen.[248] Door systematisch na te gaan op welke wijze het beleid geformuleerd is, kunnen de sekseverhoudingen expliciet in het algemene beleid aan de orde komen. De EER zou op basis van het Vrouwenverdrag een verplicht instrument bij beleidsontwikkeling kunnen worden. Verdragsstaten hebben immers de verplichting om nieuwe wetgeving en beleidsvoornemens te toetsen op effecten op vrouwen. De EER ligt daartoe gereed. Een aantal ministeries heeft inmiddels een start gemaakt met een experimentele EER, evenals een aantal actieve gemeenten met de Emancipatie Effect Toets (EET).

De emancipatie-ondersteuningsstructuur
De emancipatie-ondersteuningsstructuur behoort formeel gesproken niet tot de "national machinery". Het ondersteuningsbeleid van de rijksoverheid is gericht op de (financiële) ondersteuning van het maatschappelijk middenveld voor zover dat bijdraagt aan het emancipatieproces. Het ondersteuningsbeleid dat gefinancierd is door de overheid, heeft geleid tot een grote bloei van allerlei emancipatieactiviteiten. Door middel van subsidiebeleid zijn vele initiatieven van de vrouwenbeweging ondersteund met als doel het ondersteunen en stimuleren van het emancipatieproces in het algemeen en van de vrouwenbeweging in het bijzonder. Daarnaast is een doelstelling van het ondersteuningsbeleid het stimuleren van de onderlinge wisselwerking tussen de vrouwenbeweging en de overheid, om zodoende de noodzakelijke voeding en vernieuwing van het beleid te bevorderen. Uit de vrouwenbeweging zijn begin jaren tachtig talloze actiegroepen voortgekomen, die zich in toenemende mate zijn gaan bezighouden met specifieke thema's, zoals seksueel geweld, herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid, juridische positie van vrouwen en gezondheidszorg. Uiteindelijk is daaruit de oprichting van landelijke steunpunten voortgekomen. Ook is een specifiek project ontwikkeld voor vrouwen en minderheden, het VeM-project. De vrouwenemancipatiebureaus, aanvankelijk opgericht als servicebureaus, kregen in 1987 een nieuwe taakstelling, waarin de ontwikkelingsfunctie centraal werd gesteld.[249] In het kader van de Rijksbijdrageregeling Emancipatie-activiteiten werden provincies en gemeenten in staat gesteld de initiatieven en projecten op emancipatiegebied te financieren.

Het Beleidsplan Emancipatie 1985, een zestal evaluaties naar de effectiviteit van het gevoerde ondersteuningsbeleid en het advies "Emancipatie-ondersteunings-beleid in de jaren negentig"[250] van de ER leidden in 1989 tot de regeringsnota "Emancipatie-ondersteuningsbeleid".[251] In deze nota worden twee vormen van ondersteuning onderscheiden: ondersteunende voorzieningen (waaronder landelijke steunpunten, vrouwenemancipatiebureaus, vrouwenorganisaties en projecten emancipatiewerkers) en subsidies voor eenmalige activiteiten en meerjarige projecten. Kernpunten van het ondersteuningsbeleid zijn: het streven naar consolidatie en uitbouw; geïntegreerd beleid, d.w.z. dat het ondersteuningsbeleid meer door de vakdepartementen wordt uitgevoerd; en de eigen verantwoordelijkheid van provincies en gemeenten. Bij het instrument emancipatiewerker wordt de eis van co-financiering gesteld.[252] De gelden van de Rijksbijdrageregeling Emanci-patiewerk worden in het kader van de decentralisatie overgeheveld naar het Provinciefonds en het Gemeentefonds. De vrouwenemancipatiebureaus worden overgedragen aan gemeenten resp. provincies. In de jaren negentig krijgt de integratie van emancipatiebeleid en emancipatie-activiteiten in de reguliere beleidsterreinen van overheden en maatschappelijke organisaties steeds meer accent. In de nota "Emancipatie in uitvoering" (1995) is een vernieuwing van de emancipatie-ondersteuningsstructuur aangekondigd, die mede wordt ingegeven door de naderende opheffing van de ER en het einde van de looptijd van diverse subsidies, aldus de nota.

Enkele conclusies inzake de "national machinery" en de emancipatie-ondersteuningsstructuur

Bij de eerste Nederlandse rapportage heeft het CEDAW gevraagd of de decentralisatie en de bezuinigingen de nationale sturing van het emancipatieproces niet belemmeren; of de overgang van landelijk niveau naar provinciaal en gemeentelijk niveau van de op emancipatie gerichte beleids- en andere maatregelen niet zal leiden tot verlies van politieke wil en financiële steun. Het werken met projecten in plaats van structurele steun leidt tot de vraag wat er met de initiatieven gebeurt aan het einde van een project.[253] Een aantal van deze vragen heeft het CEDAW ontleend aan de schaduwrapportage van de NGO's, die met name de negatieve gevolgen van het gedecentraliseerde emancipatiebeleid aan de orde stelt. Concluderend kan het volgende gesteld worden.

In de "national machinery" is de afgelopen jaren heel wat veranderd.

De directie Coördinatie Emancipatiebeleid heeft een lager budget dan in de jaren tachtig. In het takenpakket is de nadruk van sturing en coördinatie verschoven naar monitoring. Er is binnen de overheid geen aparte politieke structuur meer: de ministeriële Commissie MCE en de Vaste Kamercommissie Emancipatie zijn opgeheven. Sinds het begin van de jaren negentig is een sterke afslanking zichtbaar. Naast de noodzaak van bezuinigingen speelt een rol dat het emancipatiebeleid in het kader van facetbeleid geïntegreerd wordt in het algemene beleid. De adviesstructuur (ER, STEO) verdwijnt.

Belangrijke knelpunten bij de financiering van de emancipatie-ondersteuningsstructuur waren en zijn de zelfstandigheid en continuïteit van de projecten en voorzieningen; door decentralisatie en integratie zijn garanties nodig bij de overdracht van de beleidsverantwoordelijkheid, die ontbreken, omdat er een discrepantie bestaat tussen het realiseren van de noodzakelijke voorwaarden en de beleidsvrijheid van de lagere overheden.

Het integratiebeleid dat gevoerd wordt, leidt er vaak toe dat de expertisecentra de opdracht krijgen om hun specifieke deskundigheid over te dragen aan reguliere instanties of te commercialiseren. De reguliere instanties beschikken echter niet over geoormerkt geld voor emancipatiewerk en zijn niet toegerust om de taken van de centra over te nemen. Het gevolg is dat de in de laatste jaren opgebouwde deskundigheid en ervaring van de steunpunten verloren gaat en de onderlinge wisselwerking tussen vrouwenbeweging en overheid in gevaar komt. Groei en consolidering van deskundigheid op allerlei deelterreinen is niet meer mogelijk. Van de noodzakelijke voeding en vernieuwing als specifiek doel van het emancipatie-ondersteuningsbeleid is dan geen sprake meer.

Uit de evaluatie blijkt het instrument emancipatiewerkster zeer succesvol, maar de periode (drie jaar) blijkt te kort en de overdracht is moeilijk. Ook blijken tussen organisaties grote verschillen te bestaan. Het is dus moeilijk om ten aanzien van dit instrument duidelijke conclusies te trekken. De regeling loopt nog tot 1997.

Onderzoek toont aan dat het instrument expertisecentra emancipatie bruikbaar is.[254] Het vervult een belangrijke signalerende functie voor beleidsmakers. De onderzoekster concludeert dat het tot nu toe gehanteerde beleidsuitgangspunt, namelijk ruimte geven voor eigen ontwikkeling, gehandhaafd moet worden. Wel leidt de kleinschaligheid van sommige van deze organisaties tot problemen. De onderzoekster stelt voor om kleine organisaties te laten clusteren, teneinde de doelmatigheid en het bereik te vergroten.

Inmiddels is bijna de helft van deze emancipatie-organisaties opgeheven of gefuseerd. Van de vijftien in de eerste regeringsrapportage aan het CEDAW genoemde steunpunten bestaan er momenteel nog acht.[255] Hoewel fusies zeker niet altijd nadelig behoeven te zijn voor de betreffende organisaties, is er toch vaak sprake van een verkapt bezuinigingsbeleid. Dit geldt in elk geval zeker voor opheffing van organisaties. Ten slotte zijn twee nieuwe initiatieven van de grond gekomen: het project AISA, dat tot taak heeft de posities van zwarte, migranten- en vluchtelingenvrouwen te ondersteunen en te versterken; en Arachne, dat zich richt op ondersteuning van de vrouwenbeweging bij landelijke beleidsbeïnvloeding.

De ER heeft onlangs een onderzoek laten uitvoeren naar de plaats van emancipatie en de vrouwenbeweging in het overleg met de rijksoverheid.[256] De resultaten van dit onderzoek bevestigen de Raad in zijn mening dat het nog te vroeg is om van geïntegreerd emancipatiebeleid te spreken. Tot nu toe krijgt emancipatie geen structurele plaats in het geïnstitutionaliseerde overleg tussen rijksoverheid en maatschappelijke groepen. De specifieke emancipatiedeskundigheid die nodig is om verbindingen te kunnen leggen tussen emancipatie en de verschillende beleidsterreinen waarover overleg wordt gevoerd, ontbreekt in de meeste overlegorganen. Het onderzoek onderschrijft hiermee de bestaansgrond van een OECE. Vooralsnog is onduidelijk welke plannen het kabinet heeft omtrent de instelling van het OECE en op welke wijze emancipatie een structurele plaats vindt in de verschillende beleidsterreinen en vormen van overleg van de overheid.