Het voert in het kader van dit onderzoek te ver om de invloed van het Vrouwenverdrag op de verschillende beleidsterreinen te bespreken. In deze paragraaf besteden wij wel enige aandacht aan de ontwikkelingen op het arbeidsterrein omdat deze cruciaal zijn voor de positie van vrouwen in het algemeen en omdat in de Nederlandse opvattingen en ook in de opvattingen van het CEDAW daaraan groot belang wordt gehecht. Emancipatiebeleid is vanaf het midden van de jaren tachtig vooral gericht op arbeidsdeelname en het verbeteren van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Juist op het arbeidsterrein blijft er echter nog wel wat te wensen over, ook in vergelijking met omringende landen. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de verplichtingen die voortvloeien uit het Vrouwenverdrag in relatie tot arbeid. De belangrijkste verplichtingen op dit terreinen zijn verwoord in artikel 11, maar ook artikel 4, 5 en een zestal Algemene Aanbevelingen.

Nederlandse Rapportage aan het CEDAW
In deze eerste rapportage in 1992 is artikel 11 zeer summier behandeld. Dat wekt bevreemding, omdat het verbeteren van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt tot de speerpunten van het Nederlandse emancipatiebeleid behoort. Het rapport gaat kort in op het algemene werkgelegenheidsbeleid van de Nederlandse overheid, en de Vrouw-en-Werkwinkels en de vrouwenvakscholen worden vermeld als specifieke instrumenten om de deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt te bevorderen. De maatregelen die de overheid wil nemen om de beroepssegregatie te doorbreken worden genoemd: middels projecten en voorlichting.

Cijfers over deeltijd en voltijd, het aantal uren dat aan onbetaalde arbeid wordt besteed en werkloosheid onder vrouwen worden niet vermeld. Het cijfermateriaal is wel voorhanden: de Sociale Atlas van de Vrouw deel II, uitgegeven door het Sociaal en Cultureel Planbureau bevat veel informatie over de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Daarnaast wordt er door SZW regelmatig een overzicht gegeven van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt.[257] Over het doorberekenen van de waarde van onbetaalde arbeid in het BNP is het rapport kort: dat gebeurt niet in Nederland.

Voor wetgeving op het terrein van arbeid wordt in het rapport verwezen naar de WGB, de AWGB en naar maatregelen in verband met gezondheid en veiligheid. Wel wordt uitgebreid ingegaan op het beleid ter bestrijding van seksuele intimidatie op het werk. De diverse verlofregelingen, flexibele werktijden en het kinderopvangbeleid worden kort beschreven bij lid 2 sub c.

Bij de bespreking van de Nederlandse Rapportage door het CEDAW, komt vooral het hoofdstuk over artikel 11 zwaar onder vuur te liggen. Het CEDAW vindt de rapportage op dit onderdeel "remarkably thin". Men mist een analyse van de situatie, alsmede vele gegevens, onder meer over pensioenrechten, atypische vormen van arbeid en het bevorderen van de doorstroming van vrouwen naar hogere functies. Het CEDAW baseert haar kritische vragen deels op de schaduwrapportage van de NGO's, die onder meer cijfers over de werkloosheid onder vrouwen, over het aantal vrouwelijke deeltijders, en over de inkomenskloof tussen mannen en vrouwen bevat.

Arbeidsmarktdeelname
Recente cijfers laten het volgende beeld zien van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. De totale arbeidsparticipatie van vrouwen gerekend in uren is in 1994 niet gestegen: evenals in 1993 had 42% van alle vrouwen tussen 15 en 65 jaar een baan van minstens 12 uur per week.[258] In 1994 is het werkloosheidspercentage van vrouwen ruim 11% en dat van mannen iets minder dan 7%. Zwarte en migrantenvrouwen zijn drie maal zo vaak werkloos als autochtone vrouwen. Cijfers van de OSA[259] laten zien dat het aantal werkende vrouwen wel is gestegen. Dit wordt veroorzaakt door een afname van het aantal voltijd werkende vrouwen en een toename van het aantal in deeltijd werkende vrouwen. Een op de tien werkende vrouwen werkt minder dan 12 uur per week. En zes van de tien werken minder dan 35 uur per week. Van de 14% mannen die in deeltijd werken bestaat de helft uit scholieren en studenten met een bijbaantje. Deeltijd is voor Nederlandse vrouwen hét middel om de combinatie van arbeid en zorg te (kunnen) realiseren. Maar deeltijdarbeid heeft negatieve gevolgen voor de economische zelfstandigheid van vrouwen en blijkt in de praktijk de doorstroom van vrouwen naar hogere functies te belemmeren.

Van alle personen met beleidsvoerende of hogere leidinggevende functies is in 1992 13% vrouw (in 1987 was dat 7%). In alle beroepstakken blijft het aandeel van vrouwen in leidinggevende functies, ondanks een relatief sterke groei, vooral na 1985 nog steeds achter bij het gemiddelde aandeel van vrouwen in de betreffende beroepstakken. Bovendien waren in 1992 ruim 70% van de werkende vrouwen in slechts 10 van de 85 onderscheiden beroepsklassen werkzaam. In de ambachts-, industrie- en transportberoepen werkt in 1992 slechts 6% van de werkende vrouwen tegenover 35% van de werkende mannen. Van de vrouwen is 72% werkzaam in twee van de negen bedrijfstakken, namelijk handel, horeca en reparatiebedrijven (21%) en overige dienstverlening (15%).[260]

Inkomenskloof
De inkomenskloof tussen vrouwen en mannen bedraagt circa 25%, een cijfer dat het laatste decennium aan weinig verandering onderhevig is. Voor een deel valt deze inkomenskloof te verklaren door leeftijd en werkervaring.

Onderzoek toont echter aan dat functies waarin overwegend vrouwen werkzaam zijn, over het algemeen lager beloond worden dan functies waarin voornamelijk mannen werkzaam zijn. Aan de beroepen die van oudsher door vrouwen vervuld worden, zoals verzorgende, verplegende en administratieve beroepen, wordt in de samenleving over het algemeen een lage financiële waardering toegekend. Deze lage waardering van vrouwenberoepen komt terug in de functiewaarderingssystemen. Discriminatie in (de toepassing van) functiewaarderingssystemen is verantwoordelijk voor 30% tot 40% van de inkomenskloof. Maar hoewel het Vrouwenverdag expliciet oproept om functiewaarderingssystemen te onderwerpen aan onderzoek[261], komen initiatieven hiertoe vooral vanuit beroepsverenigingen en vakbonden, en niet vanuit de overheid.[262] Bovendien speelt beeldvorming hierbij een rol. Artikel 5, gekoppeld aan artikel 11 lid 1 sub b én in het licht van Algemene Aanbeveling 13, vraagt om een actievere houding van de overheid dan tot op heden het geval is.

Vrouwelijke ondernemers
Hoewel het aantal vrouwelijke ondernemers toeneemt, worden zij nog steeds geconfronteerd met een aantal belangrijke knelpunten. Het zijn de combinatie zorg en arbeid, kredietverstrekking, de startpositie van herintreedsters en de ontoe-gankelijkheid van voorzieningen. Wettelijke verlofregelingen zijn van toepassing op werknemers in loondienst, niet voor zelfstandigen. Er bestaan wel (arbeids-ongeschiktheids)verzekeringen voor zwangerschaps- en bevallingsverlof, maar dat kost bijzonder veel geld. Sommige vrouwelijke ondernemers willen in deeltijd ondernemen vanwege de combinatie arbeid en zorg en moeten uitgaan van een ander winstperspectief. Dit leidt tot problemen bij het rondkrijgen van de financiering, omdat banken hun kredietverleningscriteria baseren op voltijds ondernemen. Vrouwen voldoen dus niet altijd aan deze criteria. Maar ook beeldvorming speelt een rol. Artikel 5 gekoppeld aan artikel 11 lid 1 sub b vraagt om verdergaande bezinning op maatregelen en beleid dan tot op heden het geval is.

Combinatie arbeid en zorg
Een belangrijk knelpunt blijft de combinatie van arbeid en zorg (artikel 11, lid 2 sub c). Hoewel de laatste jaren een scala van wetgeving en beleidsmaatregelen op dit terrein te zien is, vertoont de praktijk nog veel gebreken. De ongelijke verdeling van onbetaalde arbeid tussen vrouwen en mannen veroorzaakt een stagnatie in de arbeidsdeelname van vrouwen.[263] De arbeidsmarkt is nog steeds ingericht op mannen die voltijds werken en thuis (nauwelijks) zorgtaken vervullen. Daarnaast zijn er te weinig voorzieningen om de combinatie van arbeid en zorg mogelijk te maken. Deeltijdarbeid biedt wel enig soelaas, maar heeft repercussies op inkomen en carrière. Dat belemmert tevens mannen om in deeltijd te gaan werken. Verlofmaatregelen zijn onbetaald en beperkt. Bovendien kent de kinderopvang lange wachtlijsten. Hoewel het aantal kindplaatsen zich uitbreidt, kent Nederland slechts voor 3% van de kinderen tot drie jaar gesubsidieerde opvang.[264] Voor elk kind dat geplaatst kan worden in een kinderdagverblijf staat er één op de wachtlijst. Met het aflopen van de Stimuleringsregeling Kinderopvang in 1996 en de onduidelijkheid over de wijze waarop gemeentelijke overheden aan de verdragsverplichting uitvoering gaan geven, kan men zich afvragen in hoeverre dit tot een verslechtering gaat leiden van de kinderopvangmogelijkheden. Als dat het geval is, ligt een beroep op artikel 11, lid 2 sub c Vrouwenverdrag in het vizier.

In 1995 heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid twee nota's het licht doen zien, die beide van belang zijn voor vrouwen op de arbeidsmarkt. De nota "Om de kwaliteit van arbeid en zorg: investeren in verlof" bevat voorstellen om de combinatie van arbeid en zorg te vergemakkelijken. Een tweede nota in belang van vrouwelijke werknemers is "Flexibiliteit en zekerheid"[265], waarin naar een evenwicht wordt gezocht tussen de gewenste flexibilisering van de arbeid en een ongewenste rechtsonzekerheid voor flexibele werknemers, met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Beleid inzake horizontale en verticale beroepssegregatie
De afgelopen 10 jaar heeft de overheid een aantal maatregelen getroffen teneinde de beroepssegregatie te doorbreken. Ten aanzien van de horizontale segregatie is een aantal projecten ontwikkeld, zoals vrouwen in technische beroepen[266]; vrouwen in de bouw en vrouwen in de metaal; een "kies exact"-campagne (voorlichting specifiek gericht op meisjes); vrouwen bij de politie en bij de brandweer; en sinds 1988 voert de overheid een beleid voor vrouwelijk ondernemerschap. Deze maatregelen zijn vormgegeven in projecten. Via voorlichting probeert de overheid zich vooral op vrouwen te richten teneinde hen te bewegen in deze sectoren in te stromen. Gebleken is dat de aanwezigheid van bepaalde arbeidsvoorwaarden, zoals kinderopvang, deeltijdbanen en verlofregelingen, van invloed is op de beroepssegregatie. Een andere essentiële factor, zowel op het terrein van de technische beroepen als bij de doorstroom van vrouwen naar hogere functies, is de beeldvorming die negatief uitpakt voor vrouwen. De man wordt als standaard gehanteerd voor wat als "normaal" wordt beschouwd. De beroepssegregatie blijft hierdoor in stand. De Emancipatieraad heeft in zijn advies over vrouwen in techniek kritiek geuit op de aanpak van de overheid. Vrouwen moeten zich aanpassen aan de techniek en het technologiebeleid in hun huidige vorm. Het technologiebeleid zou herzien moeten worden, waarbij gebruiksvriendelijkheid van techniek en praktische toepasbaarheid voorop staat.[267]

Genoemde projecten zijn vaak kortdurend: van integratie naar reguliere organisaties is geen sprake. Concrete cijfers van de behaalde resultaten zijn niet bekend. Wel blijkt uit onderzoek dat het aantal vrouwen bij de politie en bij de brandweer stagneert of zelfs terugloopt.

De vrouwenvakscholen leveren een belangrijke bijdrage aan het opleiden van vrouwen in technische beroepen. Hoewel het uitstroompercentage naar betaald werk bijzonder hoog is - circa 80% - worden de vrouwenvakscholen bedreigd met bezuinigingen en opheffing.[268] Hetzelfde geldt ten aanzien van de Vrouw-en-Werkwinkels. Gezien de genomen maatregelen om de beroepssegregatie te doorbreken en de resultaten daarvan tot nog toe, is het de vraag of de Nederlandse overheid in het kader van artikel 11 lid 1 sub b wel alle passende maatregelen heeft genomen.

Wat de verticale segregatie betreft kende de overheid van 1989 tot en met 1994 de Stimuleringsregeling positieve actie. Arbeidsorganisaties die een positieve-actieprogramma willen voeren om meer vrouwen in dienst te nemen, konden een beroep doen op deze regeling en in aanmerking komen voor subsidie. Uit de evaluatie van deze regeling bleek dat voornamelijk non-profitorganisaties er gebruik van hadden gemaakt.

Ten aanzien van de verticale segregatie laat Nederland dan ook geen positief beeld zien. Zoals reeds aangegeven is in 1992 13% van alle personen met beleidsvoerende of hogere leidinggevende functies vrouw. Op 17 oktober 1995 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een uitspraak gedaan in de zaak Kalanke. Het Hof keurde het voorkeursbeleid van de stad Bremen in Duitsland af, omdat dit beleid inhoudt dat vrouwen automatisch voorrang krijgen bij vacatures, totdat in de betreffende groep werknemers 50% vrouwen werken. In Nederland kreeg deze uitspraak veel aandacht in de media. Maar het voorkeursbeleid zoals dat in Nederland wordt gevoerd en ook de criteria die de Commissie Gelijke Behandeling hanteert zijn niet in strijd met de EG-Richtlijn over gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de toegang tot de arbeid. Het positieve-actie- of voorkeursbeleid wordt slechts gehanteerd daar waar de achterstand van vrouwen aantoonbaar is. De achterstand wordt gemeten aan de hand van het aanbod op de arbeidsmarkt voor de bewuste functiegroep. Gezien de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt in Nederland is een voorkeursbeleid nog steeds noodzakelijk. De overheid bezint zich er momenteel op hoe werkgevers in het bedrijfsleven tot het voeren van positieve actie bewogen kunnen worden. Uit onderzoek blijkt dat de term positieve-actiebeleid als verouderd en achterhaald wordt beschouwd. Rond vrouwvriendelijk personeelsbeleid hangt veelal een negatief imago.[269] De overheid vindt dat een nieuwe impuls nodig is om de positie van vrouwen in het bedrijfsleven te verbeteren. Gedacht wordt aan een actievere rol van het bedrijfsleven zelf. Het Servicepunt Positieve Actie, ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en bedoeld om overheden te ondersteunen bij het ontwikkelen van positieve-actieprogramma's, is inmiddels opgeheven.

Zeker gezien het belang dat het CEDAW hecht aan artikel 4 kan ook hier de vraag gesteld worden of het Nederlandse overheidsbeleid wel passend is gezien de ernst van de situatie. Het gevoerde beleid heeft vooralsnog tot weinig concrete resultaten geleid. Uit de opheffing van het Servicepunt Positieve Actie valt zelfs een verslechtering af te leiden. De cijfers laten zien dat het met het voorkeursbeleid van de overheid zelf ook (nog) niet al te best gesteld is. Uit een onderzoek in opdracht van de Emancipatieraad[270] blijkt dat positieve actie wel degelijk effect kan hebben, mits er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan, waaronder het stellen van concrete doelen en het consequent voeren van beleid in de gehele organisatie.

Beleid inzake arbeid en zorg
Een van de wettelijke maatregelen terzake is het ouderschapsverlof. Uit de evaluatie van deze wet blijkt dat 27% van de rechthebbende vrouwen en 11% van de rechthebbende mannen gebruik hebben gemaakt van deze regeling. Het onbetaalde karakter ervan blijkt de belangrijkste belemmering te zijn bij het opnemen van het ouderschapsverlof, met name voor mannen. Bovendien blijkt uit het onderzoek dat in 62% van de gevallen verlofgangers niet worden vervangen tijdens hun afwezigheid. Dat leidt tot een hogere werkdruk voor collega's, de verlofganger zelf of het blijven liggen van taken. De wet draagt dus niet bij tot een herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid, hetgeen toch één van de uitgangspunten van de wet is. Het opnemen van ouderschapsverlof kan bovendien consequenties hebben voor de pensioenopbouw. Uit onderzoek blijkt dat in 13% van de onderzochte regelingen het nabestaandenpensioen berekend wordt op basis van het lagere salaris dat wordt verdiend tijdens het verlof. In 18% van de gevallen kan de werknemer de pensioenopbouw handhaven door zelf zowel het werkgevers- als het werknemersaandeel te betalen. Dit lijkt niet in overeenstemming te zijn met artikel 11 lid 1 sub c en lid 2 sub c van het Vrouwenverdrag. Het kabinet is vooralsnog niet van plan om een regeling voor betaald ouderschapsverlof in te stellen. Zorgverlof wordt niet bij wet geregeld. Uit onderzoek blijkt dat er wel een grote behoefte is aan een dergelijk verlof: 89% van de respondenten vindt het nodig of zeer nodig dat er een regeling voor kortdurend calamiteitenverlof komt. Wat verbetering van arbeidsvoorwaarden betreft scoorde calamiteitenverlof, na loonsverhogingen, het hoogst, met langdurig verpleegverlof op de vierde plaats.[271] Wel is er sprake van een op handen zijnd wetsvoorstel Wet op de loopbaanonderbreking, waarin voorstellen worden gedaan inzake een basisregeling voor verlof.

Naar Nederlandse gewoonte kennen genoemde wettelijke regelingen op het terrein van kinderopvang, deeltijdarbeid, positieve actie, ouderschapsverlof en calamiteitenverlof de mogelijkheid tot uitbreiding via cao's. Dit past in het de-reguleringsbeleid van de overheid. Deze schept de randvoorwaarden waaraan sociale partners zo mogelijk invulling geven. Uit een recent onderzoek in opdracht van de Emancipatieraad[272] blijkt dat de alleenverantwoordelijkheid van sociale partners onvoldoende garanties biedt voor de voortgang van het emancipatieproces op het terrein van arbeid en inkomen. Van de 89 onderzochte cao's blijken er negentien concrete afspraken te bevatten (dus meer dan intentiebepalingen) over bijvoorbeeld gelijke behandeling van deeltijd- en voltijdwerkers, een bovenwettelijke ouderschapsverlofregeling of mogelijkheden voor deeltijd. Behalve dat dergelijke bovenwettelijke regelingen dikwijls niet tot stand komen, valt niet iedere werknemer onder een cao: cao's zijn van toepassing op circa 80% van de werknemers.

Herverdeling betaalde en onbetaalde arbeid
Naast genoemde wettelijke maatregelen is een van de speerpunten van het Nederlandse emancipatiebeleid de herverdeling van onbetaalde arbeid. De Commissie Toekomstscenario's heeft in een viertal scenario's uitgewerkt op welke wijze de onbetaalde arbeid gelijkelijk onder mannen en vrouwen verdeeld kan worden. Deze Commissie heeft twee soorten maatregelen uitgewerkt: maatregelen die gericht zijn op de herverdeling van onbetaalde zorgarbeid tussen mannen en vrouwen en maatregelen die van onbetaalde zorgtaken betaalde zorgtaken moeten maken. De Commissie geeft de voorkeur aan het Combinatiescenario. In dit scenario is gestreefd naar een evenwichtige verdeling van betaalde en onbetaalde zorgarbeid, waarbij de onbetaalde arbeid gelijk over mannen en vrouwen verdeeld is. Naast flexibilisering van arbeidsduur stelt de Commissie de uitbreiding voor van betaalde zorgverloven. Kostwinnersfaciliteiten moeten geleidelijk worden omgezet in individuele rechten en plichten in belastingen en sociale zekerheid. De kinderopvang moet een basisvoorziening worden door een wettelijke en financiële regeling voor kinderen tot dertien jaar. De Commissie geeft aan dat kinderopvang een onderwerp van aanhoudende zorg moet zijn. Gestreefd zou moeten worden naar 121.000 kindplaatsen in het jaar 2010. Een werkweek van 29 tot 32 uur zou dan gebruikelijk moeten zijn. Het kabinet heeft zich vooralsnog niet uitgesproken over het werk van de Commissie, laat staan dat er een keuze is gemaakt voor een scenario. Dat is jammer, want het Combinatiescenario lijkt uitstekend te passen bij een nadere invulling van artikel 11 lid 2 sub c in combinatie met artikel 5, het doorbreken van traditionele rollenpatronen.

Enkele conclusies
Geconcludeerd mag worden dat de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt nog lang niet gelijk(waardig) is aan die van mannen. Er is slechts hier en daar sprake van structurele aanzetten, maar gezien de omvang van de problematiek lijken deze niet adequaat. Veel beleid is projectenbeleid. Hoewel soms onderzoek wordt gedaan naar de effecten van beleid, is van een structurele effectmeting geen sprake. Projecten en voorzieningen worden vaak na korte tijd weer afgebouwd zonder dat een duidelijk verband gelegd wordt met hun effectiviteit.

• Onbetaalde arbeid is niet in het BNP opgenomen. Om tegemoet te komen aan de verdragsverplichting onbetaalde arbeid in het BNP te verdisconteren, kan onder meer een reeds uitgevoerd onderzoek van de Emancipatieraad dienen.[273]
• Met betrekking tot de horizontale segregatie op de arbeidsmarkt heeft de overheid vooral projecten opgezet en (laten) uitvoeren. Wanneer deze projecten niet worden geïntegreerd, gaat de daarin opgebouwde expertise verloren.
• Specifieke instrumenten, te weten vrouwenvakscholen en Vrouw-en-Werkwinkels, worden met opheffing bedreigd.
• De problematiek van de beroepensegregatie hangt nauw samen met beeldvorming (art. 5 Vrouwenverdrag). Beeldvorming was een van de speerpunten van het emancipatiebeleid en dreigt nu van de agenda te worden afgevoerd.
• De verticale beroepenscheiding vraagt om een vervolg van het positieve-actiebeleid. Het tot nu toe gevolgde voorkeursbeleid, in de vorm van "voorkeur bij gelijke geschiktheid", heeft nauwelijks effect gehad. Men kan zich afvragen of geen dwingender maatregelen gewenst zijn.
• Het verkleinen van de inkomenskloof tussen vrouwen en mannen kan bevorderd worden door het gebruik van niet-seksediscriminerende functiewaar-deringssystemen.
• De positie van vrouwelijke ondernemers kan worden verbeterd door de toegankelijkheid van bepaalde voorzieningen te bevorderen (artikel 11 lid 1 sub b).
• Om de combinatie van arbeid en zorg mogelijk te maken zijn er, ondanks de maatregelen die de Nederlandse overheid de laatste jaren heeft genomen, nog belangrijke knelpunten: het onbetaalde karakter van het ouderschapsverlof; het ontbreken van een wettelijk zorgverlof; onvoldoende kinderopvang; het ontbreken van wettelijk kader voor deeltijd.

Juist op het arbeidsmarktterrein blijkt dus een belangrijke achterstand van vrouwen. Op basis van het tot nu toe gevoerde beleid en de genomen maatregelen kan daarin op de korte termijn geen verbetering worden verwacht.