6.1 Het traditionele beeld van een verdrag: terugblik

Het Vrouwenverdrag is tot stand gekomen op initiatief van een speciale VN-Commissie, de Commission on the Status of Women (CSW), die zich bezighoudt met verbetering van de positie van vrouwen in het algemeen. De CSW heeft zich lange tijd voornamelijk geconcentreerd op de positie van vrouwen in ontwikkelingslanden. Toch heeft deze Commissie al in 1967 de aanzet gegeven tot een Verklaring inzake de Uitbanning van Discriminatie van Vrouwen (DEDAW), en vervolgens, toen deze Verklaring in de praktijk weinig opleverde, tot een breed opgezet Vrouwenverdrag, dat in 1979 door de Algemene Vergadering van de VN werd aanvaard.

Het Vrouwenverdrag behoort krachtens zijn afkomst dan ook tot het geheel van VN-verdragen, en tot de mensenrechtenverdragen, maar het bevindt zich daar in een marginale positie. De mensenrechtenverdragen, en de organen die zich daarmee bezighouden, zijn gericht op de "mainstream", op de dominante waardenpatronen, en de samenstelling van commissies en de keuze van de experts werkt in de hand dat er binnen de VN-organisatie slechts een geringe deskundigheid over vrouwenproblematiek voorhanden is. Die deskundigheid is wel aanwezig in de CSW en ook in het toezichthoudend comité, het CEDAW, het supervisieorgaan van het Vrouwenverdrag.

Het Vrouwenverdrag lijkt op het eerste gezicht op een beleidsprogramma. Het is thematisch van opzet en het heeft door de verschillende gremia waarin het tot stand is gekomen geen doorwrochte juridische systematiek. Wèl biedt het Verdrag normstellingen, soms abstract, soms ook wat meer concreet, en kan het op die wijze tot leidraad dienen voor nieuwe beleids- en rechtsontwikkelingen. Opmerkelijk is dat het Verdrag een zeer ruim discriminatiebegrip hanteert en in het licht daarvan vrouwendiscriminatie wil bestrijden. Daarbij past dat het Verdrag zich ook uitstrekt tot de privé-sfeer. De verdragsverplichtingen richten zich in de eerste plaats op de wetgever en op het overheidsbeleid, die op grond van het Verdrag alle passende maatregelen ter verwezenlijking moeten nemen. Het Verdrag staat voor de verwezenlijking echter een geleidelijke invoering toe en tijdens de parlementaire behandeling in Nederland is onduidelijk gebleven tot hoever na de eeuwwisseling deze geleidelijkheid zich zou mogen uitstrekken. Wel verplicht het Verdrag de statenpartijen daarbij onmiddellijk te beginnen met deze geleidelijke verwezenlijking.

Op het eerste gezicht lijkt het supervisiemechanisme de zwakke stee in het Verdrag. De supervisie houdt niet veel meer in dan een vierjaarlijkse rapportageverplichting aan het speciaal ingestelde Comité CEDAW. Er is geen individueel klachtrecht en geen rechtstreeks bevoegde internationale rechter, zodat er onzekerheid is over de inroepbaarheid ("justiciability") van rechten op basis van het Vrouwenverdrag. Het CEDAW heeft gemeen met andere toezichthoudende instanties dat het geen directe mogelijkheid heeft om nakoming van het Verdrag af te dwingen. Wèl heeft het CEDAW, in navolging van andere supervisieorganen, de rapportageverplichting meer inhoud gegeven en ook doet het Comité tegenwoordig Algemene Aanbevelingen van materiële aard. Door de positie van het CEDAW temidden van de andere VN-organen die zich bezighouden met de mensenrechtenverdragen, is een uitbouw van deze supervisiemogelijkheden denkbaar, en ook de actieve opstelling van het CEDAW bij de bespreking van de landenrapporten kan daartoe bijdragen.

Hoe serieus de Nederlandse wetgever het Vrouwenverdrag neemt, blijft in nevelen gehuld. Het Vrouwenverdrag leek in de regeringsuitspraken tijdens de behandeling van de Goedkeuringswet niet meer dan een symbool van goede bedoelingen zonder veel juridische status. Dat is opmerkelijk, omdat Nederland zich indertijd op internationaal niveau actief heeft ingezet voor het Vrouwenverdrag. Nederland heeft bijgedragen tot de formuleringen van het Verdrag en is de indiener geweest van de resolutie tot aanname van het Vrouwenverdrag. Vervolgens heeft Nederland 11 jaar laten verstrijken voor de ratificatie. Nederland heeft uiteindelijk geen voorbehouden gemaakt en bij de ratificatie zijn bezwaren neergelegd tegen de door andere lidstaten gemaakte voorbehouden bij het Verdrag.

De invloed het Verdrag op de nationale wetgever en beleidsmaker is tot nu toe minimaal gebleken. Dit moet vooral geweten worden aan het door de Goedkeuringswetgever gecreëerde beeld dat het Verdrag juridisch niet hard is en bovendien niet zoveel nieuws bevat in vergelijking met alles wat reeds is gerealiseerd. Bovendien hebben regering en parlement zich tijdens de behandeling van Vrouwenverdrag en Algemene wet gelijke behandeling gecommitteerd aan een zeer beperkte opvatting van het discriminatiebegrip en zich voor de geleidelijke verwezenlijking van de verdragsverplichtingen een vrije beleidsruimte toegekend, die twijfels oproept ten aanzien van de loyaliteit van de verdragsuitvoering.

Voor de houding van de regering tijdens de goedkeuringsfase zijn uiteraard wel verklaringen. Het Vrouwenverdrag is in de politieke discussie in Nederland gelieerd geraakt aan het werk aan de Algemene wet gelijke behandeling en heeft daardoor zijn deel gehad van de commotie rondom onderwerpen als botsing van grondrechten en horizontale werking. De kleine confessionele partijen zijn beducht geweest voor de gevolgen van ratificatie van het Vrouwenverdrag en de regering heeft zich daarom gericht op politiek uitstel en op het minimaliseren van de pretenties van het Verdrag. Volgens de regering waren er tijdens de behandelingsfase dan ook nauwelijks grenzen aan de geleidelijkheid bij de invoering; er is geen eindtermijn voor de invoering genoemd en wat de rechtstreekse werking betreft, verwees de regering naar de rol van de rechter, zonder zichzelf over de verdragsartikelen uit te willen spreken. Mede om deze reden heeft de Tweede Kamer een wettelijke rapportageplicht vastgelegd ten aanzien van de implementatie van het Vrouwenverdrag, opdat men de vinger aan de pols kan houden.

Wat de implementatie betreft: in het overheidsbeleid wordt het bestrijden van vrouwendiscriminatie in ieder geval naar de letter beleden. Er is sinds de tweede helft van de jaren zeventig, en in ieder geval sinds het begin van de jaren tachtig een geformuleerd emancipatiebeleid. Het specifieke emancipatiebeleid heeft resultaten geboekt, maar is wel marginaal gebleven: het is projectmatig van opzet en wordt vaak te vroeg weer in de "mainstream" gebracht. De "mainstreaming" van het emancipatiebeleid middels facetbeleid heeft weinig aanwijsbare resultaten en van een structurele aanpak is in ieder geval geen sprake. Wat de "national machinery" betreft: er is nog steeds een departementale organisatiestructuur, een adviesorgaan en er zijn nog enkele gesubsidieerde ondersteuningsorganisaties om het emancipatiebeleid tot uitvoering te brengen. De Nederlandse regering heeft de "national machinery" echter sterk ingekrompen en dat proces lijkt nog verder te gaan.

Beziet men de wetgeving die sinds de aanname van het Vrouwenverdrag tot stand is gekomen, dan blijkt dat er sinds 1979 veel aan de direct discriminerende wetgeving is gebeurd. Moeilijker blijkt het om, zoals ook tijdens de parlementaire discussies werd gesteld, indirect discriminerende elementen uit de wetgeving te bannen, dat wil zeggen zo op het oog sekseneutrale criteria of voorwaarden, die nadelig uitwerken voor vrouwen.

In de rechtspraktijk heeft het Vrouwenverdrag tot nu toe weinig invloed gehad, want onbekend maakt onbemind. In enkele zaken is een beroep op het Vrouwenverdrag gedaan en dat heeft niet geleid tot baanbrekende jurisprudentie. Het is wellicht ook te veel gevraagd voor een gemiddelde rechtzoekende om zich in de complexiteit van het Verdrag te verdiepen, zonder dat de juridische wetenschap daarin is voorgegaan. In de juridische vakliteratuur heeft het aanvankelijke enthousiasme voor het Vrouwenverdrag plaatsgemaakt voor teleurstelling over de meerwaarde van het Verdrag. Het nogal formele en beperkte gelijkheidsdenken van de Algemene wet gelijke behandeling heeft de eindstreep gehaald, maar voor het veel bredere en analytisch zeker interessantere kader van het Vrouwenverdrag is weinig belangstelling.

Het toezichthoudend Comité CEDAW was naar aanleiding van de eerste formele rapportage van Nederland in 1994 wat gereserveerd: op papier en in presentatie was het beleid van ons land goed in orde, maar hoe zat het met de aansturing van het emancipatiebeleid, met verbetering van de werkelijke achterstand van vrouwen, en met evaluatie van de effecten van het beleid? Was daar zicht op, waren er statistische gegevens, waren er indicatoren? Waarom was het beleid zo projectmatig opgezet en was er geen structurele financiering? Het CEDAW miste in de rapportage een gedegen analyse van de positie van vrouwen in Nederland en ook effectieve maatregelen, in het bijzonder op het terrein van de arbeid, bij de herverdeling van betaald en onbetaald werk.