Op het internationale niveau gaat deze toenemende verwevenheid van mensenrechtenverdragen samen met de versterking en uitbouw van het toezichtsmechanisme. De toezichthoudende instantie betrekt bij haar uitspraken normstellingen uit andere verdragen. Ook is het gebruikelijk geworden om zich niet meer uitsluitend te baseren op informatie die door de staten wordt aangereikt, maar aandacht te geven aan informatie die afkomstig is van niet-gouvernementele organisaties (NGO's). Zo krijgt het supervisieorgaan een evenwichtiger beeld van de feitelijke situatie in een land. Landenrapportages worden versterkt door vervolgrapportages die teruggrijpen op de eerdere rapporten en soms worden deze voorzien van afsluitende commentaren ("concluding comments") of wordt aan een staat gevraagd over een bepaald onderdeel een "special report" te produceren. Bij de behandeling van de landenrapporten gaan toezichthoudende organen een open discussie aan ("constructive dialogue") met de betrokken staat over de gegevens in de rapportage, met als doel de betrokken staat tot nieuw beleid te bewegen.

Aldus komt men tot nadere invulling van de normstellingen en worden de staten aangesproken op hun beleid inzake de mensenrechtensituatie in hun land.

Dit is de algemene trend. In dit verband is de werkwijze van de diverse toezichthoudende organen bij Europese en mondiale verdragen interessant, omdat die aanknopingspunten biedt voor de wijze waarop normstellingen en toezicht op het Vrouwenverdrag zich op den duur kunnen ontwikkelen. In het kader van dit onderzoek is daarom gekozen voor een beknopte bespreking van een aantal relevante internationale mensenrechtenverdragen vanuit de vraagstelling hoe bij deze verdragen de normstellingen in de loop van de tijd zijn geconcretiseerd en uitgewerkt en hoe het toezichtsmechanisme in de loop van de tijd is uitgebouwd.

a Het Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van Alle Vormen van Rassendiscriminatie

Dit verdrag diende indertijd als model voor het Vrouwenverdrag, dat in structuur en uitgebreidheid nog wel wat aan het Verdrag inzake Rassendiscriminatie doet denken. Het Rassenverdrag biedt een alomvattend kader ter bestrijding van rassendiscriminatie op allerlei terreinen in het maatschappelijk leven. Dit verdrag voorziet in de instelling van een toezichthoudend Comité, dat statenrapporten bekijkt en bevoegd is - dit in tegenstelling tot het Vrouwenverdrag - individuele klachten te behandelen. De werkwijze van het Comité kent een aantal elementen die overeenkomsten vertonen met de werkwijze van andere toezichthoudende organen.

In het systeem van toezicht zoals dat door het Comité wordt uitgeoefend[339], wordt gebruik gemaakt van "vervolginformatie". Dit is een element dat het Comité deelt met de ILO, het ESH en het IVESCR: het toezichthoudend orgaan wacht het eerstvolgende door een verdragsstaat in te dienen rapport niet af, maar vraagt meteen om aanvullende informatie als tijdens de behandeling van het rapport blijkt dat er onduidelijkheden of lacunes in het rapport zijn, die niet door de statenvertegenwoordiger kunnen worden verklaard. Hiermee verwant is de figuur van het "verweven" van de klacht- en de rapportageprocedure. Met name in enkele zaken die betrekking hadden op Nederland bleken deze procedures van het Comité samen te lopen. Na de afhandeling van de klacht tegen Nederland verzocht het Comité de Nederlandse regering bij de eerstvolgende rapportage melding te maken van de getroffen maatregelen ten aanzien van de in het geding zijnde materie en hun effect.

b Het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR)

Het IVBPR bevat voornamelijk klassieke grondrechten en is in 1966 in VN-verband tot stand gekomen. Het toezicht op de naleving van het IVBPR is opgedragen aan het Mensenrechtencomité, er is een verplichte rapportageprocedure voor alle verdragspartijen, terwijl er daarnaast een facultatief protocol is waarin een individueel klachtrecht is opgenomen.

Het Mensenrechtencomité maakt gebruik van informatie die niet afkomstig is van de statenrapporten. Ook het Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten van het IVESCR en het Comité van Deskundigen van het Europees Sociaal Handvest volgen deze werkwijze. Het is duidelijk dat de gedachte terrein wint dat het voor de bescherming van de rechten van de mens zinvol is om als toezichthoudend orgaan niet uitsluitend afhankelijk te zijn van informatie door de verdragsstaten. Het Comité grijpt de rapportage aan de Algemene Vergadering aan om het handelen van staten onderling te vergelijken en melding te maken van gesignaleerde vooruitgang. De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) doet dit al langer en het Mensenrechtencomité maakt nu ook gebruik van deze werkwijze: staten blijken gevoelig te zijn voor deze expliciet uitgesproken waarderingen ("mobilisation of shame").

Wat opvalt, is dat het Mensenrechtencomité uitspraken in individuele zaken in geval van vastgestelde schendingen besluit met duidelijke en specifieke verplichtingen voor de desbetreffende verdragsstaat. Deze "remedies" gaan inhoudelijk steeds verder; in een recent geval werd de Australische regering gesommeerd bepaalde wetgeving in te trekken. De verscheidenheid aan taken en rollen, in het kader van de rapportageprocedure en de individuele klachten, biedt het Mensenrechtencomité mogelijkheden om de reikwijdte en het belang van de verdragsverplichtingen voor staten uit te breiden en daarmee de bescherming die het IVBPR biedt te versterken. Het Mensenrechtencomité maakt ingevolge artikel 40 IVBPR gebruik van zijn bevoegdheid om algemeen commentaar te leveren ("general comments") en op die manier een zekere "jurisprudentie" te ontwikkelen over de materiële bepalingen van het IVBPR. Deze gang van zaken is ook denkbaar bij de ontwikkeling van "jurisprudentie" van het CEDAW middels de algemene aanbevelingen en suggesties die het doet.[340] Verder is goed mogelijk dat het CEDAW de "jurisprudentie" van het Mensen-rechtencomité van het IVBPR gaat volgen en aanvullen. In zijn individuele klachtenprocedure heeft het Mensenrechtencomité reeds enkele belangrijke uitspraken gedaan inzake vrouwendiscriminatie (Broeks-zaak).[341] De aanname van een Facultatief Protocol inzake individueel klachtrecht, in navolging van het IVBPR, zal de positie van het CEDAW versterken en verdient ondersteuning van de Nederlandse regering.

Tot dusverre bevatten de verslagen over de landenrapporten aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op basis van het IVBPR alleen een algemene weergave van de situatie, zonder dat landen met name genoemd werden. Inmiddels worden in deze verslagen ook "concluding comments" opgenomen, die de nodige publiciteit krijgen. Een andere belangrijke ontwikkeling in de werkwijze van het Mensenrechtencomité is het vragen om "special reports": wanneer het Mensenrechtencomité van oordeel is dat er in een bepaald land sprake is van een noodtoestand, acht het zichzelf bevoegd om het betreffende land om een speciaal rapport ("special report") te vragen.[342] Het CEDAW is tot nu toe terughoudend geweest in haar manier van kritiek leveren op verdragsstaten. Een te actieve opstelling zou immers tot een situatie kunnen leiden waarin verdragsstaten iedere verdere medewerking opschorten, waardoor het CEDAW machteloos komt te staan. Wel moet het mogelijk zijn om de rapporten met andere toezichthoudende organen uit te wisselen, zodat relevante informatie op de juiste plaats komt en bij de beoordeling van hun rapporten, kritischer en gerichter vragen aan verdragsstaten gesteld kunnen worden, zo luidt het pleidooi van Byrnes.[343]

c Het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten

Het IVESCR is samen met het IVBPR de uitwerking van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Deze verdragen vormen als het ware een "tweeling"; waar het IVBPR burgerlijke en politieke rechten beschermt, beschermt het IVESCR economische, sociale en culturele rechten. Het is gebruikelijk te benadrukken dat beide categorieën "interrelated, interdependent and indivisible"[344] zijn, maar in de praktijk lijken de economische, sociale en culturele rechten toch niet met dezelfde vanzelfsprekendheid als de burgerlijke en politieke rechten als rechten van de mens beschouwd te worden. Daar komt bij dat nog wel eens wordt aangenomen dat de realisering van economische, sociale en culturele rechten als vanzelfsprekend zal voortvloeien uit de realisering van de burgerlijke en politieke rechten. Om deze redenen wordt het IVESCR soms gezien als de minder belangrijke van de twee verdragen.

Het in 1987 ingestelde toezichthoudende Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten verzet zich met kracht tegen deze opvattingen. Het legt de nadruk op de noodzaak de zelfstandige betekenis van de economische, sociale en culturele rechten te erkennen. Het IVESCR biedt een catalogus van de te realiseren rechten, met als sleutelbepaling artikel 2 lid 1.[345] Deze bepaling verplicht de verdragspartijen maatregelen te nemen ten einde met alle passende middelen steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in het verdrag erkende rechten te komen. Met andere woorden: het gaat volgens het toezichthoudend Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten om geleidelijke realisering van de verschillende rechten.[346]

Het Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten houdt toezicht op deze realisering door middel van de rapportageprocedure. Bij de bespreking van de door de verdragspartijen periodiek in te dienen rapporten probeert het Comité vooral te komen tot een constructieve dialoog met de betreffende staat. Het Comité vraagt de verdragspartij om aanvullende mondelinge en/of schriftelijke informatie en wijst de verdragspartij op regelgeving of feitelijke situaties die niet voldoen aan de verdragsverplichtingen. Ook vraagt het Comité welke maatregelen een verdragspartij bereid is te nemen om een ongewenste situatie te verbeteren. Het Comité gebruikt steeds vaker statistisch materiaal van gespecialiseerde organisaties en andere informatie die afkomstig is van niet-gouvernementele organisaties (NGO's).

d Het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)[347]

Dit in 1950 in het kader van de Raad van Europa tot stand gekomen mensen-rechtenverdrag bevat in hoofdzaak burgerrechten en politieke rechten. Inmiddels is een groot aantal aanvullende protocollen tot stand gekomen, waarin het normatieve bestand van het EVRM is aangevuld en gespecificeerd.[348]

Het Straatsburgse Hof baseert interpretatie en toepassing van de verdragsbepalingen op twee opvattingen; enerzijds op de algemene regels voor verdragsinterpretatie zoals neergelegd in het Verdragenverdrag van Wenen, en anderzijds op een specifieke opvatting van het Hof over de aard van het EVRM en de rol van de rechter bij de toepassing ervan. Deze laatste opvatting levert interessante gezichtspunten op voor de ontwikkeling van verdragsinterpretatie in het algemeen en voor de interpretatie van mensenrechtenverdragen in het bijzonder.

De begrippen van een verdrag dienen uitgelegd te worden volgens hun "gewone betekenis" aldus het Hof. Met betrekking tot een aantal van de belangrijkste begrippen in het EVRM heeft het Hof daarnaast ook gekeken naar de "bijzondere betekenis". Bij de interpretatie van het EVRM zal het Hof de begrippen van het verdrag nooit geïsoleerd bezien. In overeenstemming met het Verdragenverdrag van Wenen zijn zowel de "context" als "voorwerp en doel" ("object and purpose") van het Verdrag van belang; het Hof interpreteert het Verdrag als één geheel. Daarbij is het Hof niet bepaald geneigd tot terug-houdendheid; al in 1968 stelde het zich op het standpunt dat het noodzakelijk was "to seek the interpretation that is most appropriate in order to realise the aim and achieve the object of the treaty, not that which would restrict to the greatest possible degree the obligations undertaken by the Parties."[349]

Uiteraard rijst de vraag hoe ver het Hof mag gaan bij het kritisch afmeten van overheidshandelen aan de maatstaf van een mensenrechtenverdrag. Het Hof heeft immers tot taak de besluiten van de nationale rechter te toetsen op verenigbaarheid met het EVRM.[350] De toegestane marge voor het optreden van de nationale staat neemt echter in omvang af als de aangetaste rechten en vrijheden door het Hof van cruciaal belang geacht worden, als de uitoefening van het geschonden grondrecht door de klager tot de kern van het verdragsrecht behoort of als de specifieke aard en ernst van de inbreuk daar aanleiding toe geven.

Er is met andere woorden sprake van gebonden beleidsruimte, het beleid moet bijdragen aan de realisatie van het doel, en de beleidsruimte voor staten zelf wordt begrensd door doel en strekking van het Verdrag.

e Het Europees Sociaal Handvest

Het Europees Sociaal Handvest geldt als de sociale pendant van het EVRM. Het Handvest bevat economische en sociale rechten. In de literatuur wordt enige systematiek aangebracht in de materiële bepalingen van het ESH door deze te rangschikken naar het soort verplichting dat een bepaling inhoudt.[351] Op die manier wordt duidelijker op welke wijze de verschillende soorten verdragsbepalingen geïnterpreteerd dienen te worden.

• Een aantal verdragsbepalingen geeft aan dat vooruitgang moet worden bereikt; zij zijn "dynamisch" van aard. In dit verband wordt ook wel gesproken van inspanningsverplichtingen. Uit dit soort verplichtingen kan nauwelijks afgeleid worden welke concrete handelingen een verdragspartij zou moeten verrichten en dus ook niet of die verdragspartij tekort geschoten is bij het voldoen aan deze verplichtingen.
• De tweede soort verplichtingen bevat meer precieze, rechtens hanteerbare en afdwingbare bepalingen. Van deze bepalingen kan aangenomen worden dat zij directe werking hebben; zij bevatten negatieve verplichtingen voor de verdragspartijen. Een verbod van inmenging aan een staat behoeft immers geen verdere uitwerking in wetgeving en beleid.
• Een derde soort verdragsbepalingen legt de verdragspartijen een concrete verplichting op om een bepaald eindresultaat te realiseren, maar laat beleidsruimte waarin ze kunnen beslissen op welke wijze dit resultaat bereikt kan worden.
• Een laatste soort verplichtingen eist van de verdragspartijen dat deze voldoen aan een concrete minimumeis. Enerzijds kunnen deze bepalingen verouderd raken, omdat de vereiste minima na verloop van tijd te laag geacht worden, maar anderzijds hebben zij het voordeel dat er geen twijfel mogelijk is over de verplichting waaraan een verdragspartij dient te voldoen.

Het toezicht op de naleving van het ESH is in overeenstemming met de openheid en flexibiliteit van de meeste normen. Deze normen zijn voornamelijk gericht op het leveren van een permanente inspanning door de verdragspartijen, die voortdurend moeten aantonen dat verbeteringen aangebracht zijn. Het toezicht vindt dan ook plaats door middel van een rapportageprocedure waarin het doen en (na)laten van de verdragspartijen tot uiting komt. Het Comité van Deskundigen bestudeert de landenrapporten en maakt evaluaties van de nationale stelsels en de mate waarin deze voldoen aan de ESH-bepalingen.[352] Tevens wordt er gewerkt aan een additioneel protocol inzake een groepsklachtrecht. De mogelijkheid zal dan geopend worden voor bepaalde non-gouvernementele organisaties om klachten in te dienen omtrent niet-naleving van het ESH door een verdragsstaat.

Binnen het toezicht op de naleving van het Europees Sociaal Handvest is vooral van belang de praktijk van de normverfijning: gaandeweg ontstaat steeds meer duidelijkheid over de inhoud van de rechten die aan burgers worden toegekend en over de inhoud van de verplichtingen die de verdragspartijen op zich genomen hebben. Dit maakt het gemakkelijker om schendingen van die verplichtingen vast te stellen en het handelen van de verdragspartijen te beoordelen.

Door de praktijkervaring en "case law" die het Comité in de loop der jaren heeft weten op te bouwen, is het in staat schendingen van de ESH-bepalingen daadwerkelijk vast te stellen en de verdragspartijen daar dan ook op aan te spreken. Het Comité bouwt voort op eerdere uitspraken en vergelijkt wetgeving, beleid en praktijk van de verdragspartijen over een aantal jaren, waardoor het in staat is vast te stellen of er sprake is van verbetering. Ten slotte maakt het Comité gebruik van verwante internationale regelgeving om de soms in algemene begrippen geformuleerde ESH-bepalingen nader in te vullen.

De praktijk van het toezicht op de naleving van het Europees Sociaal Handvest laat zien dat het van belang is de flexibele normen in een mensenrechtenverdrag steeds verder te verfijnen en daarmee steeds beter hanteerbaar te maken.

Dit is een boodschap bij uitstek voor het Vrouwenverdrag: het is zaak de continuïteit in de rapportage over een reeks van jaren in de gaten te houden. Daarbij moet voortdurend de progressie in de verfijning van de flexibele normen bewerkstelligd worden.

f Het EG-verdrag

Het Europese recht is zeker niet ontstaan als rechtsgebied waarin de aandacht voor de rechten van de mens overheerste. Niettemin bestaat er in het EG-verdrag als direct gevolg van de economische aspecten van het integratieproces een aantal voor de mensenrechten buitengewoon relevante regels, die betrekking hebben op gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het terrein van de arbeid en de sociale zekerheid. In het EG-verdrag is de bepaling opgenomen die betrekking heeft op de gelijke beloning van mannen en vrouwen (art. 119 EG-verdrag).[353] Dit artikel is uitgewerkt in verschillende Richtlijnen. Interessant is vooral de wijze waarop het Europese Hof van Justitie in Luxemburg het gelijkheidsbeginsel toetst. Het Hof heeft daarbij een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van criteria voor de beoordeling van indirecte discriminatie en de gevallen waarin objectieve rechtvaardiging mogelijk is.[354] Dit uitgewerkte concept biedt bruikbare elementen voor een meer inhoudelijke invulling die ook van belang is voor de interpretatie van het Vrouwenverdrag.[355]