8.4.1 Controle op implementatie en naleving

Bij de behandeling van de Goedkeuringswet is de regering uitgegaan van zeer beperkte controlemogelijkheden omdat zij een zeer ruime beleidsvrijheid vooronderstelde, zowel ten aanzien van de te nemen maatregelen als ook ten aanzien van de inhoud van die maatregelen.

Er werden dan ook geen toetsingscriteria genoemd; er werd enerzijds in zijn algemeenheid verwezen naar het CEDAW en anderzijds - ook in zijn algemeenheid - naar de nationale rechter. Uit het bovenstaande blijkt echter dat er wel degelijk toetsingcriteria te noemen zijn. De toetsingsmogelijkheden zouden zowel op internationaal als op nationaal niveau moeten worden gecreëerd. Internationaal in het geval dat strijd met het Vrouwenverdrag voorgelegd wordt aan het CEDAW (zie hieronder), nationaal, als een individuele rechtzoekende een beroep doet op rechtstreekse werking (zie 8.4.2 over een Facultatief Protocol bij het Vrouwenverdrag, dat voorziet in een individuele klachtrechtprocedure). Met de aanname en inwerkingtreding van een dergelijk Facultatief Protocol inzake individueel klachtrecht - waardoor er ook een internationaal-rechtelijke instantie voor de behandeling van klachten over schendingen van het Vrouwenverdrag beschikbaar komt - zal een concretisering van het Vrouwenverdrag middels uitspraken van het CEDAW alleen nog maar in betekenis toenemen, zo heeft het functioneren van toezichtsmechanismen bij andere verdragen laten zien (zie hoofdstuk 7).

Waaraan kan nu getoetst worden? In de eerste plaats de algemene beginselen van het verdragsrecht, te weten:

• de goede trouw ("good faith") en verschuldigde ijver ("due diligence") bij de uitvoering van het verdrag; alsmede de loyale verdragsuitvoering

en op basis van de analyse van de verplichtingen uit het Vrouwenverdrag:

• het begin van verwezenlijking ("minimum steps")
• de minimumnormen, af te leiden uit de kernbepalingen.

Ten slotte kunnen CEDAW en de nationale rechter, afhankelijk van de situatie en van de verplichting, meer of minder marginaal toetsen of de overheid, gezien de maatschappelijke situatie en de positie van (groepen) vrouwen daarin, maatregelen had moeten nemen of juist nalaten, ofwel specifieke maatregelen had moeten treffen (op grond van haar verplichting tot het bevorderen van de materiële rechtsgelijkheid en haar verantwoordelijkheid voor het voorkomen van situaties die in strijd zijn met het verdrag).

Daarbij dienen de rechtzoekende en het CEDAW, c.q. de nationale rechter steeds de kern van het verdrag in het oog te houden: de invulling van het discriminatieconcept, die met zich meebrengt dat, afhankelijk van de situatie, gelijke gevallen gelijk behandeld worden en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van hun verschil. Dit loopt uit op een gradatie van toetsbare verplichtingen, waarbij verslechtering van de positie van vrouwen wordt uitgesloten en verbetering verschillende vormen kan aannemen: een glijdende schaal van "rekening houden met het verschil" en in dat kader "bescherming bieden" tot "erkenning en waardering van het verschil" (zoals het belang van onbetaalde arbeid) en tot normverandering in het kader van "het doorbreken van stereotiepe rolverdelingen".

Daarbij doet zich de vraag voor welke maatregelen nodig zijn en welke ook passend zijn. Ook hier is alleen een genuanceerd antwoord mogelijk, omdat de invulling afhankelijk is van de verplichting en van de situatie. Er zijn in het algemeen weinig algemene maatstaven voorhanden waaraan de noodzaak en het nut van beleidsmaatregelen kunnen worden afgemeten. Wel zijn er tegenwoordig nieuwe instrumenten in ontwikkeling, die de effectiviteit van beleidsmaatregelen aangeven en is er sprake van de ontwikkeling van beleidsindicatoren. Ook het CEDAW heeft op het nut van dergelijke maatstaven gewezen. Voor de nationale overheid is dat een aansporing om te denken over het invoeren van indicatoren en van een emancipatie-effectrapportage, zoals gesuggereerd door het CEDAW.