1 Algemeen

De betekenis van het Vrouwenverdrag voor de Nederlandse rechtsorde is tot nu toe onderschat. Er zijn ontwikkelingen in de doctrines van het internationale recht sinds de aanname van het Vrouwenverdrag en sinds de behandeling van de Goedkeuringswet, die hun weerslag tot nu toe onvoldoende hebben gehad binnen de Nederlandse rechtsorde. De Memorie van Toelichting op de Goedkeuringswet van het Vrouwenverdrag is op veel punten achterhaald, evenals sommige uitspraken die gedaan zijn bij de behandeling van de Goedkeuringswet.

2 Veranderende doctrines in het internationale recht

De veranderende doctrines van het internationale recht houden verband met de ook door regering en parlement gewenste dynamische interpretatie van verdragsverplichtingen (= interpretatie naar de geest van de tijd).

Genoemd kunnen worden:

• de ontwikkeling van de verplichting tot verdragsconforme uitleg door de nationale rechter
• nieuwe ontwikkelingen in de rechtsvorming door internationale (pseudo)rech-terlijke instanties en nationale rechters door middel van verdragssystematische uitleg ("inlezen")
• toenemende verwevenheid van sociale en culturele rechten met burgerlijke en politieke rechten en vervaging van grenzen tussen positieve en negatieve verplichtingen
• verdere uitbouw en verwevenheid van het internationale supervisiesysteem: het Vrouwenverdrag is vaker en specifieker toetsbaar dan in de nationale discussie tot nu toe aangenomen is
• voortgaande integratie van vrouwenrechten in de "mainstream" van de mensenrechten, waardoor specifieke vrouwenrechten zich ontwikkelen tot mensenrechten van vrouwen.

3 Verandering nationale politieke cultuur

Er is sinds de jaren tachtig sprake van veranderende politieke en bestuurlijke opvattingen op nationaal niveau, die hebben geleid tot een voorkeur voor algemeen beleid en een tanende belangstelling voor vrouwenproblematiek. De maatschappelijke analyse van het vrouwenprobleem is op de achtergrond geraakt en een structurele aanpak ontbreekt.

In het beleid en in de wetgeving heeft een sterke "mainstreaming" plaatsgevonden wat de positie van de vrouw aangaat, zowel in het emancipatiebeleid zelf als in het algemene beleid. Onvoldoende is onderzocht of deze "mainstreaming" de feitelijke positie van vrouwen verbetert. Aangetoond kan worden dat op allerlei terreinen de positie van vrouwen niet is verbeterd en op sommige terreinen zelfs is verslechterd. Vraagtekens zijn te plaatsen bij de vergaande decentralisatie van specifiek emancipatiebeleid en meer algemeen bij de toetsing van beleid en wetgeving op hun effecten ten aanzien van de positie van vrouwen.

De vraag is of de huidige vormgeving van het emancipatiebeleid en het institutionele kader van het emancipatiebeleid ("the machinery") wel voldoet aan de vereisten van het Vrouwenverdrag, zoals deze door het CEDAW geïnterpreteerd worden.

4 Inhoudelijke implicaties: het discriminatieconcept

De aanname van het Vrouwenverdrag heeft implicaties voor de interpretatie van normstellingen en begrippen in het Nederlandse recht (zie hierboven: verdragsconforme en verdragssystematische uitleg) en met name voor het discriminatieconcept.

Het discriminatieconcept van het Vrouwenverdrag is zeer ruim: het is materieelrechtelijk van aard, eist daadwerkelijke gelijkheid en daarom soms juist specifieke, op vrouwen toegesneden maatregelen; het Verdrag verbiedt maatregelen die in feite een verslechtering van de positie van vrouwen betekenen ("leveling down"); het verbod van discriminatie strekt zich ook uit tot de privé-sfeer.

Het discriminatieconcept van het Vrouwenverdrag heeft tot nu toe onvoldoende doorgewerkt in beleid en wetgeving, zeker die elementen die het gangbare discriminatieconcept overstijgen. Dit heeft gevolgen voor de beoordeling van de AWGB als implementatie van het Vrouwenverdrag en voor de vraag of meer en andere wetgeving op basis van het Vrouwenverdrag nodig is ter verbetering van de positie van vrouwen.

Doordenking van het discriminatieconcept vraagt om een andere visie op regelingen, (ook) die welke de privé-sfeer betreffen. Het Vrouwenverdrag vraagt om herwaardering van de huidige opvattingen over botsing van grondrechten en over horizontale werking van de verdragsartikelen, al dan niet in samenhang met internationaalrechtelijke of nationaalrechtelijke regels.

5 Overheidsverantwoordelijkheid algemeen

Er bestaat op basis van de goedkeuring en ratificatie van het Vrouwenverdrag een overheidsverantwoordelijkheid ("accountability") voor de positie van vrouwen in het desbetreffende land en voor het nemen van passende maatregelen om deze positie te beschermen en te verbeteren. Daarbij is belangrijk dat de overheid, ook als deze niet rechtstreeks aansprakelijk gesteld kan worden voor individuele schendingen van de mensenrechten van vrouwen in het desbetreffende land, niettemin aangesproken kan worden bij internationale en soms ook bij nationale rechters op het nemen (of juist in gebreke blijven om te nemen) van passende maatregelen. Ook in gevallen dat er geen sprake is van afdwingbaarheid in de juridische zin van het woord kan het supervisieorgaan zijn gezag uitoefenen via commentaren en aanwijzingen; niet-gouvernementeel kan daarop gereageerd worden met een "mobilisation of shame".

6 Verplichtingen uit het Verdrag

Het Verdrag als geheel is een resultaatsverplichting. De afzonderlijke verplichtingen uit het Vrouwenverdrag zijn gevarieerder en ook concreter toetsbaar dan werd aangenomen. Zij bevatten een breed scala van meer of minder concrete verplichtingen die ieder apart geïnterpreteerd moeten worden, maar wel in samenhang met andere bepalingen. Hoe concreter de bepaling, hoe minder de beleidsvrijheid voor de betrokken staat. Dynamische interpretatie van het Verdrag sluit toetsing van de geleidelijkheid van de verwezenlijking niet uit: er moet een begin van verwezenlijking zijn, er is een minimumnorm die in ieder geval verwezenlijkt moet worden en de maximumverplichtingen van het verdrag moeten met "due diligence" verwezenlijkt worden. Daarvoor is de ontwikkeling van indicatoren noodzakelijk.

7 Toetsing

Het Vrouwenverdrag eist voor de beoordeling van (vrouwen)discriminatie een strikte toetsing ("strict scrutiny"): dit geldt zowel voor directe als voor indirecte discriminatie en heeft dus gevolgen voor de rechtvaardigingsgronden.

Formeel gelijke behandeling kan op grond van het Vrouwenverdrag alleen plaatsvinden door verbetering van de positie van vrouwen ("leveling up").

De verwezenlijking van verplichtingen is onder omstandigheden toetsbaar bij de internationale en nationale rechter.

De afdwingbaarheid van de afzonderlijke bepalingen in rechte varieert, afhankelijk van de concreetheid.

In het reguliere wetgevingsproces en in een vroeg stadium van beleidsvorming zouden "checks" ingebouwd kunnen worden voor toetsing aan de vereisten van het Vrouwenverdrag, om strijd met het Vrouwenverdrag te voorkomen.

Een voorbeeld van een dergelijke checklist treft men hieronder aan.

8 Checklist voor wetgeving en beleid

• is de formele rechtsgelijkheid gewaarborgd?
• is de materiële rechtsgelijkheid gewaarborgd en was de wetgeving ook een daadwerkelijke bijdrage aan de positieverbetering van vrouwen, heeft er geen "leveling down" plaatsgevonden?
• zijn er specifieke voorwaarden geschapen voor materiële rechtsgelijkheid van vrouwen of heeft "mainstreaming" de positie van vrouwen kwetsbaarder gemaakt?
• is er rekening gehouden met daadwerkelijke verschillen in maatschappelijke positie van vrouwen en mannen?
• is er recht gedaan aan de verschillen in de maatschappelijke positie van vrouwen en mannen?
• is er een bijdrage geleverd aan doorbreking van de stereotiepe rolverdeling?
• zijn normstellingen in beleid en wetgeving in gunstige zin gewijzigd?
• is de privé-sfeer van vrouwen door de overheid voldoende beschermd, is de Nederlandse overheid voldoende actief opgetreden, gezien de aard en omvang van de problematiek?
• zijn de minimumnormen (minimumverplichtingen op grond van het verdrag) in acht genomen, is de kernverplichting van de verschillende artikelen niet aangetast?
• is er een begin van verwezenlijking van de verschillende verdragsverplichtingen aan te wijzen of schiet de overheid ten aanzien van sommige probleemgebieden duidelijk tekort in het nemen van actie?
• is het beleid in zijn algemeenheid voldoende actief en stimulerend, gezien de problematiek?
• zijn er voldoende instrumenten aanwezig/ontwikkeld voor een verantwoorde analyse (indicatoren)?
• zijn de voorgenomen beleids- en wetgevingsmaatregelen passend in de zin van: een juist antwoord op een verantwoorde analyse?