Arachne, Vrouwenadviesbureau Overheidsbeleid
2 (mei 1997) Het VN-Vrouwenverdrag
Binnenkort moet de Nederlandse regering kleur bekennen! Er moet namelijk worden voldaan aan een belangrijke verdragsverplichting: het rapporteren over de geboekte vooruitgang op het gebied van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Deze verplichting vloeit voort uit het ’Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie tegen Vrouwen’ (hierna:Vrouwenverdrag). Dit verdrag wordt de laatste tijd steeds vaker genoemd als mogelijk instrument om de positie van vrouwen te verbeteren. Wat staat er in het Vrouwenverdrag en op welke manier kan het Vrouwenverdrag van belang zijn voor zowel de overheid als de vrouwenbeweging? Om op deze vragen een antwoord te kunnen geven, staat het Vrouwenverdrag centraal in deze Feiten & Cijfers.
Wat is het Vrouwenverdrag?
Status
Binnen de Verenigde Naties ontstond in 1946, naast de ’Commission on Human Rights’, de ’Commission on the Status of Women’. Het is deze laatste commissie geweest die het voortouw heeft genomen bij de totstandkoming van een aantal belangrijke internationale verdragen voor vrouwen, eerst met een meer beschermend karakter, maar later met een duidelijk streven naar gelijkheid van mannen en vrouwen.1 Ook de 'Verklaring inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen’ uit 1967 is het werk geweest van de ’Commission on the Status of Women’.2 Deze niet-bindende verklaring, waaraan overigens meer dan vier jaar van discussie in zowel de Commissie als de Algemene Vergadering vooraf ging, heeft de basis gevormd voor het Vrouwenverdrag.
In 1972 heeft de 'Commission on the Status of Women’ het initiatief genomen tot het ontwerp-Vrouwenverdrag.3 Uiteindelijk zeven jaar na aanvang van de ontwerp-procedure aanvaardde de Algemene Vergadering op 18 december 1979 het Vrouwenverdrag met 130 stemmen voor, geen tegen en 10 onthoudingen.4 Op 17 juli 1980 ondertekende Nederland, tezamen met ruim tachtig andere staten, het Vrouwenverdrag.5
Kenmerken6
Naast elkaar in het Vrouwenverdrag worden enerzijds politieke en burgerlijke en anderzijds economische, sociale en culturele rechten genoemd. De artikelen van het Vrouwenverdrag zijn ruwweg onder te brengen in drie categorieën:7
- bepalingen die vrouwendiscriminatie veroordelen;
- bepalingen die op de staat een verplichting leggen (het
nemen van passende maatregelen); en
- bepalingen met betrekking tot de handhaving van de in
het Vrouwenverdrag neergelegde rechten.
Artikel 1 bevat de definitie van vrouwen-discriminatie. Die definitie richt zich niet tegen discriminatie naar sekse, maar op de bestrijding van vrouwendiscriminatie.8 Het Vrouwenverdrag verstaat onder discri-minatie van vrouwen:
"... elke vorm van onderscheid, uitsluiting of
beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot
doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door
vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel
gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander
gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de
grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te
tasten of teniet te doen."
Eén van de meest essentiële punten van het Vrouwenverdrag is dat het zich, zoals de naam eigenlijk al zegt, alleen richt tegen de discriminatie van vrouwen en niet tegen elke vorm van discriminatie op grond van geslacht. Je zou kunnen zeggen dat in het Vrouwenverdrag dus een aanscherping is te vinden van de algemene verboden van discriminatie naar geslacht, zoals die in andere verdragen voorkomen. Het feit dat het Vrouwenverdrag zich richt op vrouwen en in principe alleen verbiedt dat de rechten van vrouwen worden ingeperkt, wil niet zeggen dat mannen nooit gebruik zouden kunnen maken van het Vrouwenverdrag. Er zijn auteurs die menen dat mannen een beroep kunnen doen op het Vrouwenverdrag indien zij worden getroffen door iets wat als vrouwendiscriminatie is te bestempelen.9 Een voorbeeld daarvan zijn regelingen die deeltijdwerkers minder gunstige rechten toekennen dan voltijdwerkers. Omdat het voor het merendeel vrouwen zijn die in deeltijd werken, wordt in de rechtspraak algemeen aanvaard dat dergelijke regelingen dus vrouwen discrimineren. Het Vrouwenverdrag zou nu door mannen in dezelfde situatie -ook in deeltijd werkend- mogelijkerwijs kunnen worden ingeroepen.10
De reden voor het feit dat het Vrouwenverdrag zich -afgezien van bovengenoemd voorbeeld- in beginsel exclusief richt op vrouwendiscriminatie, moest volgens de Nederlandse regering worden gezocht in de tijdgeest van de periode van totstandkoming. Veel landen zagen toen in de achtergestelde positie waarin vrouwen zich bevonden reden voor een specifiek op vrouwen gerichte benadering. Ook de 'Commission on the Status of Women’ had volgens de regering 'schuld’ aan de gekozen benadering van vrouwendiscriminatie in plaats van discriminatie op grond van geslacht, daar zij immers degene was die het initiatief tot het Vrouwenverdrag heeft genomen.11
Door de formulering "of welk ander gebied ook" gaat het Vrouwenverdrag verder dan de "andere terreinen van het openbare leven" waarover bijvoorbeeld het Rassendiscriminatieverdrag spreekt. Dit betekent dat ook het privé-leven onder de bescherming van het Vrouwenverdrag valt, inclusief de relaties tussen privé-personen onderling.12
Bij het bestrijden van ongelijke behandeling van mannen en vrouwen wordt zowel in de Nederlandse regelgeving als in het EG-recht onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte discriminatie (de 'Wet gelijke Behandeling van Mannen en Vrouwen’ uit 1980 spreekt van onmiddellijke en middelijke discriminatie; deze begrippen hebben echter dezelfde strekking). Directe discriminatie houdt rechtstreeks verband met iemands geslacht, terwijl indirecte discriminatie betrekking heeft op een behandeling die op het eerste gezicht sekse-neutraal lijkt, maar in de praktijk zodanig blijkt uit te werken dat een bepaald geslacht in het bijzonder wordt getroffen, zonder dat daarvoor een rechtvaardigingsgrond bestaat.13 Uit de formulering "tot gevolg of tot doel heeft" in artikel 1 van het Vrouwenverdrag, kan worden afgeleid dat zowel directe als indirecte discriminatie verboden is.
In dit verbod op zowel directe als indirecte vrouwendiscriminatie komt tot uitdrukking de verplichting voor de verdragspartijen tot het veroordelen van discriminatie van vrouwen en het nemen van alle noodzakelijke maatregelen op wetgevingsgebied, waardoor discriminatie strafbaar wordt gesteld en zodoende op den duur wordt uitgebannen. Bovendien wordt duidelijk gesteld dat ook de overheid zelf zich dient te onthouden van ieder discriminerend handelen. Daarnaast stelt het Vrouwenverdrag dat de verdragspartijen een beleid moeten voeren waarbij vrouwen zich kunnen ontplooien en ontwikkelen.
Het Vrouwenverdrag bepaalt zeer expliciet dat 'positieve actie’ of 'voorkeursbeleid’ geen discriminatie is in de zin van dit Vrouwenverdrag. Integendeel, Nederland kan bijzondere maatregelen treffen om de feitelijke achterstandspositie van vrouwen op te heffen, maar zodra het doel bereikt is moeten ze worden ingetrokken; er mag geen sprake zijn van handhaving van ongelijke en afzonderlijke normen. Het feit dat het Vrouwenverdrag zich zo duidelijk bewust is van de structureel achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen en zich om die reden richt op een positieverbetering van vrouwen, heeft als consequentie dat een beleid van 'even slecht is ook gelijk’ (levelling down) onder het Vrouwenverdrag niet snel is toegestaan. Op het punt van voorkeursbeleid lijkt het Vrouwenverdrag duidelijk te botsen met het EU-recht, of beter gezegd: met het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Dit Hof perkte in het recentelijk gewezen 'Kalanke-arrest’14 het door Duitsland gevoerde voorkeursbeleid in.15 In de discussie die daarop losbarstte heeft de Nederlandse regering aangegeven vast te willen houden aan het door haar gevoerde voorkeursbeleid. Gezien het Vrouwenverdrag zou gezegd kunnen worden dat er geen sprake is van 'willen’, maar van 'moeten’.
Het afbreken van het stereotiepe denken over mannen- en vrouwenrollen neemt eveneens een centrale positie in in het Vrouwenverdrag. Op Nederland wordt de verplichting gelegd dit denken zodanig te veranderen, dat vooroodelen of gebruiken die gebaseerd zijn op de minderwaardigheid van de vrouw uiteindelijk niet meer voorkomen in het cultuurpatroon. De moeilijkheid hierbij is dat niet precies is aangegeven hóe dat moet gebeuren. De regering moet eerst zelf zien uit te maken in hoeverre het stereotiepe denken is doorgedrongen in het sociale en culturele gedragspatroon, en vervolgens een actieprogramma (of, zoals Burrows het zegt, een propaganda-oorlog) creëren.16 Indien serieus genomen, zijn de consequenties van deze verdragsbepaling groot. Hier wordt namelijk de verplichting voor de overheid duidelijk om de samenleving te analyseren op het gegeven dat de man nog steeds de norm is. Vervolgens zal de overheid alles in het werk moeten stellen om dit fundamenteel te veranderen. Gelijke behandeling of gelijke rechten in de zin dat de man als maatman wordt genomen, is niet genoeg; er moet aandacht komen voor de ontwikkeling van ander recht, waarbij de mannelijke normen niet meer het uitgangspunt zijn, maar de reële ervaringen, behoeften en noden van vrouwen.17
Verplichtingen voor de overheid
Na de hierboven beschreven algemene principes en doelstellingen, volgen in het Vrouwenverdrag uitwerkingen van die doelstellingen op het gebied van de burgerlijke en politieke rechten, en de economische en sociale rechten. Men zou kunnen zeggen dat hierdoor een werkprogramma ontstaat om te komen tot uitbanning van discriminatie van vrouwen. Dit werkprogramma is zodanig ingericht, dat het Vrouwenverdrag door iedere staat kan worden geratificeerd, ongeacht het niveau van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in die staat op dat moment. Dit valt af te leiden uit de woorden: "De Staten ... nemen passende maatregelen om ...", die in heel wat bepalingen voorkomen. Deze opdracht tot handelen houdt geen inspanningsverplichting, maar een resultaatsverplichting in. Met andere woorden: het Vrouwenverdrag is niet slechts een richtsnoer voor het overheidshandelen, zoals de Nederlandse regering meende bij de parlementaire behandeling van de 'Goedkeuringswet’ die bij het Vrouwenverdrag hoort. Integendeel, het Vrouwenverdrag kent zeer concrete verplichtingen, die geen beleidsruimte laten bij de interpretatie én implementatie.18 En ook voor de minder concrete verplichtingen geldt dat zij, in samenhang met de andere bepalingen gelezen, tot actie dwingen.
Tenslotte bepaalt het Vrouwenverdrag dat iedere staat binnen een jaar na inwerkingtreding van het Vrouwenverdrag voor die staat, en vervolgens iedere vier jaar, een verslag moet uitbrengen over de stand van zaken met betrekking tot de implementatie en geboekte vooruitgang op het gebied van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Hoewel sancties ontbreken in het Vrouwenverdrag, lijkt deze verplichting voor de situatie in Nederland een redelijk effectief middel om een stap verder te komen in de uitbanning van discriminatie van vrouwen. De vrouwenbeweging volgt de rapportages namelijk op de voet, en de regering blijkt gevoelig voor alle publiciteit die daar uit voortkomt. De statenrapportages dienen gericht te zijn aan de CEDAW: 'Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women’.
De CEDAW
De CEDAW is een orgaan van de Verenigde Naties. Als uitvoerend orgaan van het Vrouwenverdrag heeft ze diverse middelen tot haar beschikking om deze uitvoering tot stand te brengen.19 Het Vrouwenverdrag kent geen klachtrecht, noch het staten- noch het individuele klachtrecht, maar heeft -zoals hierboven geschetst- de statenrapportage geregeld. De CEDAW heeft hier inmiddels meer dan tien jaar ervaring mee en uit de manier van werken van dit comité kan worden geconcludeerd dat zij haar taak zeer serieus opvat.20 De rapporterende staten worden nauwgezet ondervraagd over hun emancipatiebeleid, waarbij het comité vooral geïnteresseerd is in statistische gegevens.21 Interessant daarbij is dat de CEDAW de statenrapportages niet op zichzelf bekijkt, maar ze in samenhang met het in de buurlanden gevoerde emancipatiebeleid beoordeelt. Op die manier kan het voorkomen dat tijdens één zittingsperiode van de CEDAW zowel een rapportage van bijvoorbeeld Uruguay als van Nederland wordt behandeld, waarbij de laatste -hoewel verder gevorderd in de implementatie van het Vrouwenverdrag- toch veel meer kritiek krijgt te verduren.
Artikel 21 van het Vrouwenverdrag biedt de CEDAW de mogelijkheid om aanbevelingen te doen in het jaarverslag. Ook dit kan worden beschouwd als een manier om uitvoering te geven aan het verdrag, omdat de CEDAW in deze aanbevelingen, waarvan er inmiddels een twintigtal zijn verschenen, een nadere uitleg geeft van sommige verdragsbepalingen. Ook kunnen ze dienen als extra aansporing voor de verdragspartijen om een bepaald beleid te voeren of om specifieke maatregelen te nemen.
Het Vrouwenverdrag in Nederland
Parlementaire behandeling
Na de ondertekening van het Vrouwenverdrag bleef het in Nederland geruime tijd stil over de nieuwe VN-aanwinst. In het verdragenrecht geldt de ondertekening van een verdrag als de sluiting ervan: de verdragstekst staat vast. Na ondertekenng moet een staat zich onthouden van handelingen die "een verdrag zijn voorwerp en doel ontnemen".22 Vervolgens dient het verdrag krachtens onze Grondwet ter goedkeuring (ratificatie) te worden voorgelegd aan de Staten Generaal.23
Op 23 juli 1991 ratificeerde Nederland, 10 jaar na
ondertekening, het Vrouwenverdrag.24 De lange
periode tussen ondertekening en ratificatie kan
voornamelijk worden verklaard door het volgende. In
Nederland bestaat de traditie een verdrag pas te
ratificeren nadat de nationale wetgeving is aangepast aan
dat verdrag.25 Met andere woorden: op het
moment van ratificatie is de nationale wetgeving niet
meer in strijd met het betreffende verdrag. Dat was in
principe ook de bedoeling van de regering met het
Vrouwenverdrag. Ze ging er namelijk vanuit, dat er in de
jaren tachtig een 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’
tot stand zou komen. Door de mogelijke samenhang van deze
wet met het Vrouwenverdrag wilde ze voorlopig wachten met
de ratificatie.26 Toen echter duidelijk werd
dat een 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’ zo
controversieel was dat een accoord daarover niet binnen
afzienbare tijd te verwachten viel, verzocht de Tweede
Kamer om zo spoedig mogelijke indiening van het
goedkeuringswetsvoorstel van het Vrouwenverdrag. De
regering voldeed hier aan.
Dat de Nederlandse wetgeving (nog) niet in
overeenstemming zou zijn met het Vrouwenverdrag, werd
door de regering gerechtvaardigd met een beroep op de
mogelijkheid van geleidelijke verwezenlijking van de
verdragsbepalingen.27 Dit betekende dat het
verwezenlijken van de verdragsverplichtingen niet werd
gebonden aan een eindtermijn, maar dat werd gekozen voor
een dynamische verdragsimplementatie en -interpretatie.
Bij dit begrip wordt er vanuit gegaan dat
verdragsverplichtingen zich met de tijd mee ontwikkelen,
wat zijn neerslag vindt in de wijze waarop het
Vrouwenverdrag in de toekomst wordt geïmplementeerd en
geïnterpreteerd.
Belangrijk bij de behandeling van de 'Goedkeuringswet’ is het door de Tweede Kamerleden Kalsbeek-Jasperse, Groenman en Weisglas ingediende amendement, dat de opdracht aan de regering inhield om, voorafgaand aan de internationale rapportage aan de CEDAW, een nationale rapportage aan de Staten Generaal te sturen.28 De achterliggende reden van een dergelijke nationale rapportage is dat het parlement de mogelijkheid heeft om enerzijds invloed uit te oefenen op de totstandkoming van de internationale rapportage en anderzijds de voortgang van de implementatie van het Vrouwenverdrag te beoordelen.
In november 1992 verscheen de eerste Nederlandse internationale rapportage aan de CEDAW. De regering liet in deze rapportage een zeer positief geluid horen, gaf een overzicht van alle tot stand gebrachte anti-discriminatiewetgeving en beleidsmaatregelen, en dacht dat de CEDAW daarmee tevreden zou zijn. De CEDAW concludeerde echter dat de rapportage in zijn algemeenheid te weinig analytisch en resultaatgericht was. Om die reden werd een hele reeks vragen gesteld, die tevens als richtlijn kunnen dienen bij de volgende rapportage. Zo wilde de CEDAW weten wat nu precies de effecten zijn van de genomen maatregelen. Bovendien wenste de CEDAW uitgebreidere vergelijkende gegevens en informatie over het financiële aspect van de door de regering genoemde projecten. Ook de decentralisatie van het emancipatiebeleid vormde een aandachtspunt. De CEDAW zag op dit punt toenemende verbrokkeling in plaats van een overzichtelijke en gestructureerde aanpak. Om die reden vroeg he aan de regering een overzicht te geven van de gevolgen van de decentralisatie. Bij het stellen van deze vragen werd de CEDAW geholpen door de Nederlandse vrouwenbeweging. Ontevreden over de eerste rapportages, had deze namelijk het initiatief genomen tot het opstellen van een zogenaamde schaduwrapportage aan de CEDAW . Arachne, WEP-I en het CWI stelden gezamenlijk deze schaduwrapportage op "Nederlands Emancipatiebeleid: paradepaardje of slak."29 Algemene conclusie ervan was dat het emancipatiebeleid van de Nederlandse regering aantoonde dat deze nog niet echt was opgeschoten met de implementatie en uitvoering van het Vrouwenverdrag, en dat diverse bezuinigingsmaatregelen datgene wat reeds was bereikt weer op losse schroeven zetten.
Het nationale rapport: opzet en aanpak
De eerste nationale rapportage in overeenstemming met
het amendement Kalsbeek stond gepland in 1996, maar is
uitgekomen op 18 maart 1997.30 Een
onafhankelijke commissie, onder voorzitterschap van
Louise Groenman, heeft niet alleen een beschrijving
gemaakt van de stand van zaken anno 1997 wat betreft de
implementatie van het Vrouwenverdrag, maar ook tal van
aanbevelingen gedaan. Minister Melkert, als
verantwoordelijk bewindspersoon voor het
emancipatiebeleid, heeft de rapportage in ontvangst
genomen en doorgestuurd naar het parlement. Daarbij heeft
hij een studieconferentie en een kabinetsreactie over de
rapportage in het vooruitzicht gesteld.
Een groot voordeel voor de vrouwenbeweging van de
rapportage zoals die nu tot stand gekomen is, is het
andere gezichtspunt van waaruit de analyse plaatsvindt.
De internationale rapportage, die door de regering wordt
opgesteld, toont veelal aan hoe goed de verdragspartij
voldoet aan de verdragsbepalingen. Een nationale
rapportage door een onafhankelijke rapportagecommissie
besteedt daarentegen veel meer aandacht aan de vraag of
het tot op dat moment gevoerde beleid toereikend is ten
opzichte van de verdragsbepalingen en of er in dat
opzicht knelpunten zijn; precies zoals de CEDAW graag
wilde.
De eerste nationale rapportage bestaat niet alleen uit
het rapport van de commissie-Groenman, maar is opgebouwd
uit verschillende elementen. Allereerst zijn daar de
ambtelijke rapportages van verschillende departementen.
Interessant om hier te vermelden is dat de
commissie-Groenman daarvan vaststelt dat die bijdragen
een gefragmenteerde ambtelijke organisatie aantonen
zonder voldoende coördinatiepunten. Daarnaast hebben 40
niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) -waaronder
Arachne-, de Emancipatieraad en de Commissie gelijke
behandeling gereageerd op een oproep van de
commissie-Groenman, om op die manier de commissie van
materiaal te kunnen voorzien. Die bijdragen zijn opgenome
in twee Werkdocumenten die bij de rapportage horen.31
Daarnaast heeft de commissie-Groenman geput uit de vele
literatuur die inmiddels over het Vrouwenverdrag is
verschenen en waarvan een bibliografie als bijlage is
opgenomen. Twee bronnen zijn met name van belang: het
juridisch onderzoek naar de betekenis van het
Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde en een
verdiepend onderzoek op een deelterrein van het
Vrouwenverdrag, te weten de gezondheidszorg.32
Op zeer korte termijn zal eveneens een analyse van het
emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein
verschijnen, maar deze is buiten de taak opdracht van de
commissie-Groenman gevallen.
Het nationale rapport: bevindingen
Om een duidelijke beschrijving van de stand van zaken
te kunnen geven en bovendien een blik op de toekomst te
werpen, heeft de commissie-Groenman de doelstelling van
het Vrouwenverdrag onderverdeeld in drie
subdoelstellingen:
1. Het bereiken van volledige gelijkheid voor de wet en
gelijke deelname aan het openbaar bestuur;
2. Het realiseren van een positieverbetering van vrouwen;
en
3. Het bestrijden van de dominante genderideologie (het
doorbreken van traditionele rolpatronen).
Om die doelstellingen te bereiken staat de overheid een tweetal instrumenten ter beschikking: wetgeving en beleid. Daarnaast is er nog een ander instrument van groot belang, dat niet door de overheid kan worden gebruikt maar juist door de vrouwenbeweging, namelijk de rechtspraak. Om een goed beeld te kunnen schetsen van de invloed die het Vrouwenverdrag kan hebben, is door de commissie-Groenman -in navolging van andere onderzoeken over het Vrouwenverdrag- uitgebreid op deze instrumenten ingegaan. Ze vormen vervolgens de kapstok waaraan de beoordeling van de implementatie van het Vrouwenverdrag op verschillende beleidsterreinen is opgehangen.33
Wetgeving als instrument
Wetgeving kan een grote rol spelen bij de uitvoering
van het Vrouwenverdrag, met name wat betreft de eerste
twee doelstellingen. Verschillende onderzoeken hebben de
gerealiseerde wettelijke maatregelen geanalyseerd en de
resultaten daarvan zijn niet onverdeeld positief.
Belangrijkste conclusie is wel dat de Nederlandse
wetgeving niet systematisch wordt getoetst aan het
Vrouwenverdrag, maar alleen aan het gelijkheidsbeginsel.
Gelijkheid voor de wet -en daarmee gepaard gaand een
positieverbetering voor vrouwen- werd door de regering in
1978 zeer voortvarend ter hand genomen met de operatie
'Anders geregeld’, die tot doel had om direct
discriminerende bepalingen te inventariseren en uit de
wetgeving te halen. De commissie moest in de nationale
rapportage echter vaststellen dat na de Slotnota in 1991,
waarbij de wetgevingsoperatie werd overgedragen aan de
departementen, er geen toezicht of centraal overzicht
meer is geweest.34 Bovendien bestaat er naast
direct discriminerende wetgeving ook wetgeving die
indirect discrimineert, omdat een op zich sekseneutrale
regeling voor vrouwen nadelig uitpakt. Deze zeker niet
onbelangrijke vorm van discriminatie is tot op heden nog
nauwelijks geanalyseerd. De commissie geeft in overweging
om, ter voorkoming van discriminerende bepalingen in de
wetgeving, bij elk wetsvoorstel een zogenaamde
'emancipatie-effectrapportage’ uit te voeren. De
ministers van SZW, OC&W en van LNV zijn van plan dit
bij wijze van experiment inderdaad te gaan doen.
Wat betreft concrete projecten valt natuurlijk als eerste
de 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’ op, die een zo
prominente rol heeft gespeeld in de parlementaire
behandeling van het Vrouwenverdrag. De AWGB is echter
alleen gericht op formele gelijke behandeling. Bovendien
wordt met deze wet het Vrouwenverdrag slechts
gedeeltelijk geïmplementeerd. De implementatie van de
overige beleidsbepalingen staan niet op de agenda.
Sterker nog, er zijn voorbeelden van recente wetgeving
die de positie van vrouwen zelfs verslechteren, ondanks
het feit dat zij formeel gezien gelijk behandelen. In de
'Algemene Nabestaandenwet’ zijn bijvoorbeeld onder
het motto 'even slecht is ook gelijk’ de aanspraken
van vrouwen verminderd, terwijl de aanpassing van de 'Wet
op de Rechtsbijstand’ er toe heeft geleid dat voor
vrouwen de toegang tot de rechter wordt beperkt. Door het
gezinsinkomen als maatstaf te nemen bij de berekening van
de eigen bijdrage voor rechtshulp, zullen vrouwen immers
minder in staat zijn zelfstandig een procedure te voeren.
Als duidelijk voorbeeld van het niet in de pas lopen met
het Vrouwenverdrag moet hier het amendement worden
genoemd dat de Tweede Kamer heeft aangenomen bij de
behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van het
naamrecht. Het feit dat een kind de geslachtsnaam van de
vader krijgt indien de ouders niet tot een keuze komen,
is pertinent in strijd met de gelijkheid van de rechten
als ouder zoals geregeld in artikel 16 van het
Vrouwenverdrag.
Beleid als instrument
Onder het instrument beleid valt ten eerste het begrip
'passende maatregelen’. Op tal van beleidsterreinen
verplicht het Vrouwenverdrag de verdragspartijen tot het
nemen van pasende maatregelen, wat bij elkaar het
'werkprogramma’ van het Vrouwenverdrag vormt. Maar
voordat kan worden beoordeeld of Nederland inderdaad die
passende maatregelen heeft genomen, is het eerst van
belang te definiëren wanneer maatregelen pàssend zijn.
Daarbij speelt de CEDAW een grote rol, die niet alleen
via de aanbevelingen een nadere invulling geeft aan het
begrip, maar ook in de behandeling van de
statenrapportages laat merken of maatregelen al dan niet
passend zijn. In het geval van de eerste Nederlandse
rapportage vond de CEDAW bijvoorbeeld dat de maatregelen,
die door de overheid werden genomen om de werkgelegenheid
van vrouwen te bevorderen, meer resultaatgericht moesten
zijn. Anders gezegd: de CEDAW wil effecten zien via
meetbare gegevens!
Belangrijk aandachtspunt als het gaat om
emancipatiebeleid is de tendens op zowel nationaal als
internationaal niveau om het beleid dat specifiek gericht
is op vrouwen op te nemen in het algemene beleid. Dit
wordt 'mainstreaming’ genoemd. In plaats van een
vooruitgang, kan deze ontwikkeling echter het gevaar
inhouden van een terugkeer naar traditionele patronen: de
mannelijke norm is en blijft de maat. Bovendien kan de
opgebouwde deskundigheid makkelijk weer verloren gaan.35
Als het Nederlandse emancipatiebeleid onder de loep wordt
genomen, valt op dat er de afgelopen jaren flink wat
regeringsnota’s zijn verschenen over dit onderwerp.
Daarbij kan er geleidelijk aan een verschuiving worden
geconstateerd van beschouwingen over doelstellingen en
analyses van emancipatie naar concrete maatregelen.
Emancipatie wordt steeds meer gezien als facet van het
algemene beleid; ook in Nederland gaat men dus over tot
'mainstreamen’. De commissie-Groenman merkt echter
op dat het 'mainstreamen’ zoals dat nu gebeurt vaak
leidt tot het aanpassen van vrouwen aan de mannelijke
norm, en niet tot de gewenste fundamentele veranderingen
van de samenleving. Wat betreft de positie van vrouwen op
de arbeidsmarkt bestaat bijvoorbeeld nog steeds een
belangrijke achterstand. Daar wordt wel beleid op
gevoerd, maar dat is vaak projectenbeleid, zonder
structurele effectmeting.
Arbeid is een mooi voorbeeld van een beleidsterrein
waarop het Vrouwenverdrag de overheid dwingt tot
maatregelen. De definitie van arbeid in het
Vrouwenverdrag beperkt zich namelijk niet tot betaalde
arbeid of arbeid op grond van een arbeidsovereenkomst.
Door die opvatting kunnen ook vormen van arbeid waarin
vrouwen een zwakke of helemaal geen rechtspositie hebben,
binnen het bereik van het Vrouwenverdrag komen.
Thuiswerksters, de alpha-hulpen en vrouwen in andere
onregelmatige arbeidsverhoudingen kunnen via het
Vrouwenverdrag de overheid aanspreken om hun
rechtspositie te versterken.
Onder het instrument beleid valt ook de 'national
machinery’: een infrastructuur binnen de overheid
die het overheidsbeleid volgt voor zover het van invloed
is op de positie van vrouwen, en over dat beleid zonodig
kan adviseren. Het instellen van een dergelijke 'national
machinery’ is een verplichting die rechtstreeks
voortvloeit uit het Vrouwenverdrag en de CEDAW besteedt
er dan ook veel aandacht aan.36 Tot de taken
van de 'national machinery’ worden gerekend:
- advisering over de invloed van het regeringsbeleid op
vrouwen
- bewaking van de samenhang
- hulp bij de beleidsvoorbereiding en het ontwikkelen van
effectieve strategieën en maatregelen
- periodieke rapportage van de wijze waarop de overheid
is omgegaan met de adviezen van de CEDAW.
In Nederland is er in de 'national machinery’ de afgelopen jaren heel wat veranderd. Door de combinatie van bezuinigingen en decentralisatie en door het opheffen van de adviesstructuur (de Emancipatieraad) moet worden geconcludeerd dat de structurele plaats die emancipatie innam bij de rijksoverheid langzamerhand is verdwenen. Door het ontbreken van deskundigheid wordt bij beleidsvorming het verband tussen emancipatie en het betreffende beleidsterrein niet gelegd. Juist om die reden wordt door de CEDAW, en ook door de nationale rapportagecommissie, zoveel waarde gehecht aan de vrouwenbeweging. Want hoewel die vrouwenbeweging geen onderdeel uitmaakt van de 'national machinery’, is de inbreng ervan op de beleidsvorming van groot belang wanneer het gaat om het signaleren van effecten voor vrouwen. Ook in het 'Platform for Action’, het slotdocument van de Wereldvrouwenconferentie in Peking, wordt het belang van de vrouwenbeweging benadrukt.
Rechtspraak als instrument
Hierboven is beschreven hoe de instrumenten wetgeving en beleid voor de overheid van belang zijn bij de verbetering van de positie van vrouwen. Het derde instrument, de rechtspraak, is niet bedoeld voor de overheid, maar juist voor haar opponenten. Met name in de toekomst zou dit instrument een belangrijke rol kunnen gaan spelen. Die rol is gelegen in het begrip 'rechtstreekse werking van verdragsbepalingen’.
Van rechtstreekse werking is sprake indien een
verdragsbepaling naar zijn aard en inhoud in aanmerking
komt om rechtstreeks door de nationale rechter te worden
toegepast. Artikel 93 van de Grondwet spreekt over "een
ieder verbindende bepalingen". Rechtstreekse
werking betekent dat een burger een verdragsbepaling voor
de nationale rechter kan inroepen in de relatie
burgeroverheid. Het belang van rechtstreekse werking komt
tot uitdrukking indien het in verband wordt gebracht met
de geleidelijke uitvoering van de verplichtingen van het
Vrouwenverdrag. Op die geleidelijke uitvoering kan de
regering namelijk niet tot in het oneindige een beroep
doen. Het Vrouwenverdrag kent duidelijke politieke
opdrachten. Dat heeft tot gevolg dat in ieder geval een
begin moet worden gemaakt met de verwezenlijking en dat
de minimumnorm vanaf het begin gewaarborgd dient te zin.
Indien de overheid een aantal jaren na ratificatie van
het Vrouwenverdrag bepaalde verdragsbepalingen nog steeds
niet heeft geïmplementeerd in het nationale recht en/of
beleid, neemt de kans toe dat de rechter die
verdragsbepalingen rechtstreeks gaat toepassen. Onlangs
is een brochure uitgegeven door het Clara Wichmann
Instituut die speciaal gericht is op rechtstoepassers
zoals rechters en advocaten. Doel van de brochure is te
laten zien hoe er op realistische en creatieve wijze
gebruik kan worden gemaakt van het Vrouwenverdrag.37
Een voorbeeld van een zaak waarin een beroep wordt gedaan
op het Vrouwenverdrag betreft de procedure die een
vrouwentrefcentrum heeft aangespannen tegen de gemeente
waarin het is gevestigd.38 Die gemeente heeft
een bestemmingsplan vastgesteld, waarin een voor vrouwen
en meisjes onveilige locatie voor een sportcomplex annex
discotheek is gekozen.
Het vrouwentrefcentrum meent dat de gemeente, op grond van artikel 13 van het Vrouwenverdrag, gelijke toegang tot vormen van vrijetijdsbesteding dient te garanderen. De procedure bij de Raad van State loopt nog. Het zou kunnen zijn dat de rechter het beroep op het Vrouwenverdrag honoreert, omdat in zijn ogen artikel 13 inmiddels rechtstreekse werking heeft gekregen.
Ook op het terrein van het vreemdelingenrecht zou het Vrouwenverdrag een rol kunnen gaan spelen in procedures tegen de overheid. Twee voorbeelden zijn illustratief. Allereerst is daar de verscherpte inkomenseis bij gezinshereniging. Wanneer men een partner uit het buitenland naar Nederland wil laten komen, dient men te beschikken over een bepaald inkomen. Vrouwen, en met name migrantenvrouwen, kunnen veel moeilijker aan de inkomenseis voldoen dan mannen. Een tweede voorbeeld betreft de 'Koppelingswet’. Hierin wordt het recht op inkomen, onderdak en medische zorg gekoppeld aan het recht op verblijf. Vooral vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning kunnen hiervan de dupe worden, omdat zij, willen ze gebruik kunnen maken van dergelijke voorzieningen, vrijwel gedwongen zijn bij hun partner te blijven ondanks -bijvoorbeeld- mishandeling.39
Naast het toepassen van het Vrouwenverdrag door de nationale rechter, kan ook een zogenaamde verdragssystematische interpretatie van belang zijn indien het gaat om de handhaving van het Vrouwenverdrag. Een dergelijke interpretatie betekent dat het Vrouwenverdrag door de rechter zou kunnen worden gecombineerd met artikel 26 van het 'Internationale Verdrag inzake de Burgerlijke en Politieke rechten’ (IVBPR), waarin een algemeen discriminatieverbod vervat staat. Van artikel 26 IVBPR wordt door de Nederlandse rechter al geruime tijd wèl rechtstreekse werking aangenomen. Het is mogelijk ervoor te pleiten dat, nu het Vrouwenverdrag een nadere invulling geeft van het discriminatiebegrip over vrouwen, het Vrouwenverdrag 'ingelezen’ kan worden in artikel 26 van het IVBPR.40 Dit betekent dat via deze omweg het Vrouwenverdrag alsnog een statenklachtrecht en zelfs de mogelijkheid van een individueel klachtrecht kan krijgen.
Tot slot is er ook op internationaal gebied een ontwikkeling gaande die in de toekomst een rol kan gaan spelen. Binnen de Verenigde Naties leven er op dit moment namelijk vrij concrete plannen om aan het Vrouwenverdrag een klachtrecht te verbinden. Dit klachtrecht, bedoeld voor individuen, groepen en organisaties, zou via een facultatief protocol vorm moeten krijgen. Over de tekst van dit facultatieve protocol wordt thans door de verdragspartijen onderhandeld. Indien Nederland het protocol zou ondertekenen, kan dit de impact en de rechtstreekse werking van het Vrouwenverdrag vergroten.41
Het nationale rapport: aanbevelingen
Als algemene conclusie over het Vrouwenverdrag in
Nederland anno 1997 stelt de commissie-Groenman dat het
Vrouwenverdrag tot nu toe onvoldoende is geïntegreerd in
het wetgevingsproces en in de beleidsvorming. De
commissie maakt zich zorgen over de toenemende tendens om
specifiek vrouwenbeleid te 'mainstreamen’ in het
algemene beleid. Om te voorkomen dat op die manier
emancipatiebeleid beperkt blijft tot het wegwerken van
achterstanden van vrouwen, adviseert de commissie
allereerst de voorwaarden waaronder 'mainstreaming’
effectief is nader te onderzoeken en vast te leggen. De
commissie concludeert daarnaast dat er nog steeds een
belangrijke rol is weggelegd voor de coördinerend
bewindspersoon. Die zou moeten zorgdragen voor een
gemeenschappelijk gedragen en uit te voeren beleidskader
voor de vakdepartementen, en voor de bekendmaking van de
verdragsverplichtingen in brede kring.
Resultaatgericht werken met behulp van alle passende
maatregelen impliceert volgens de commissie-Groenman een
permanente investering in onderzoek voor, advisering over
en evaluatie van beleidsmaatregelen. Een adequate
organisatie van het beleid (de 'national machinery’)
en een open contact met de vrouwenbeweging zijn daarbij
onontbeerlijk. De commissie wijst er in haar conclusie
nogmaals op dat de overheid niet kan ophouden bij de
eerste twee subdoelstellingen. Voor het doorbreken van de
dominante genderideologie is een fundamentele verandering
van de samenleving noodzakelijk; een verandering van
opvattingen, waarden en structuren op grond van het
vrouwelijk perspectief.
De commissie besluit haar rapportage met 65 aanbevelingen
in vier categorieën: algemene aanbevelingen,
aanbevelingen op deelterreinen, aanbevelingen voor de
coördinatiestructuur en aanbevelingen voor volgende
nationale rapportages. Haar hartekreet is het waard om
hier tot slot te herhalen: "De regering moet
gehoor geven aan de opdracht tot handelen van het
Verdrag!"
Tenslotte
Wep-International, het Clara Wichmann Instituut, de Vrouwen Alliantie en Arachne bekijken op dit moment de mogelijkheid om opnieuw met een schaduwrapportage naar de CEDAW te komen, met als doel te beïnvloeden dat het Vrouwenverdrag in Nederland volledig tot zijn recht kan komen.42 Wat de inhoud en de omvang van die schaduwrapportage zal zijn, is afhankelijk van de wijze waarop de regering met het rapport van de commissie-Groenman en de daarbij behorende Werkdocumenten zal omgaan in haar statenrapportage aan de CEDAW.
Noten
1. Zie voor een overzicht van het werk van deze Commissie: Herta Kaschitz, The Commission on the Status of Women, Netherlands Quarterly of Human Rights (NQHR) vol. 6, no. 4 (1988).
2. Algemene Vergadering Resolutie 2263 (XXII).
3. Zie Memorie van Toelichting, TK 1984-1985, 18 950, p. 4.
4. Algemene Vergadering Resolutie A/34/180.
5.Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, New York, 18 december 1979, Trb. 1980, 146. Het Vrouwenverdrag trad op 3 september 1981, conform art. 27 na de ratificatie van 20 landen, in werking.
6.Een goed inzicht in de inhoud en betekenis van alle verdragsbepalingen geeft: A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad, Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., Maklu, Antwerpen 1994.
7.Zie voor een iets andere indeling H. van Maarseveen, Het Verdrag tegen vrouwendiscriminatie, Nederlands Juristenblad 1985, afl. 32, p. 1024.
8.Dat niet alle verdragspartijen het hiermee eens zijn, moge bijvoorbeeld blijken uit de eerste statenrapportage van Zweden, dat bij de opmerkingen over artikel 1 verklaarde dat het streven naar gelijke behandeling toch het beste gebaat zou zijn bij de bestrijding van discriminatie naar geslacht. Eén van de leden van de CEDAW, het toezichthoudende Comité, reageerde bij de mondelinge behandeling van het rapport als volgt: "Betekent het feit dat Zweden op deze manier de reikwijdte van het Verdrag uitbreidt, dat in Zweden de discriminatie van mannen een probleem is?" VN-Doc. CEDAW/C/SR.108.
9.Zie bijvoorbeeld T. Loenen, Het discriminatiebegrip, in: Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., op. cit. noot 6.
10.De Raad van Beroep Rotterdam was deze mening vooralsnog niet toegedaan, arrest van 14 januari 1992, in RSV 1992, nr. 165, waarin een beroep van een man op het Vrouwenverdrag werd afgewezen.
11.Memorie van Antwoord, TK 1986-1987, 18 950
(r 1281), nr. 6, p. 4-5.
12.Zie voor een verdere opsomming van de verschillen met het Rassendiscriminatieverdrag o.a. Noreen Burrows, The 1979 convention on the elimination of all forms of discrimination against women, Netherlands International Law Review, 1985/4, en Liesbeth Lijnzaad, Het kussen van een kikker. De werkelijke betekenis van het Vrouwenverdrag, Nemesis 1991, nr. 2.
13.Zie voor een uitleg hiervan de Memorie van Antwoord, op. cit. noot 11, p. 38.
14. Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 oktober 1995, Kalanke-Bremen, zaaknr. C450/93, in: Nemesis 1995, nr. 6.
15. Richtlijn 79/7 van 19 december 1978, betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. Publicatieblad van de EG L 6/24 (10.1.79).
16. Zie N. Burrows, op. cit. noot 12, pp. 428-430. Zij gaat ook iets dieper in op de implementatieproblematiek van artikel 5.
17. Zie voor een aanzwengeling van de discussie over ander recht R. Holtmaat, Naar een ander