Arachne, Vrouwenadviesbureau Overheidsbeleid

 
 
_______________________
jaargang 5 2 (mei 1997)

Het VN-Vrouwenverdrag

Binnenkort moet de Nederlandse regering kleur bekennen! Er moet namelijk worden voldaan aan een belangrijke verdragsverplichting: het rapporteren over de geboekte vooruitgang op het gebied van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Deze verplichting vloeit voort uit het ’Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie tegen Vrouwen’ (hierna:Vrouwenverdrag). Dit verdrag wordt de laatste tijd steeds vaker genoemd als mogelijk instrument om de positie van vrouwen te verbeteren. Wat staat er in het Vrouwenverdrag en op welke manier kan het Vrouwenverdrag van belang zijn voor zowel de overheid als de vrouwenbeweging? Om op deze vragen een antwoord te kunnen geven, staat het Vrouwenverdrag centraal in deze Feiten & Cijfers.

Wat is het Vrouwenverdrag?

Status

Binnen de Verenigde Naties ontstond in 1946, naast de ’Commission on Human Rights’, de ’Commission on the Status of Women’. Het is deze laatste commissie geweest die het voortouw heeft genomen bij de totstandkoming van een aantal belangrijke internationale verdragen voor vrouwen, eerst met een meer beschermend karakter, maar later met een duidelijk streven naar gelijkheid van mannen en vrouwen.1 Ook de 'Verklaring inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen’ uit 1967 is het werk geweest van de ’Commission on the Status of Women’.2 Deze niet-bindende verklaring, waaraan overigens meer dan vier jaar van discussie in zowel de Commissie als de Algemene Vergadering vooraf ging, heeft de basis gevormd voor het Vrouwenverdrag.

In 1972 heeft de 'Commission on the Status of Women’ het initiatief genomen tot het ontwerp-Vrouwenverdrag.3 Uiteindelijk zeven jaar na aanvang van de ontwerp-procedure aanvaardde de Algemene Vergadering op 18 december 1979 het Vrouwenverdrag met 130 stemmen voor, geen tegen en 10 onthoudingen.4 Op 17 juli 1980 ondertekende Nederland, tezamen met ruim tachtig andere staten, het Vrouwenverdrag.5

Kenmerken6

Naast elkaar in het Vrouwenverdrag worden enerzijds politieke en burgerlijke en anderzijds economische, sociale en culturele rechten genoemd. De artikelen van het Vrouwenverdrag zijn ruwweg onder te brengen in drie categorieŽn:7


- bepalingen die vrouwendiscriminatie veroordelen;
- bepalingen die op de staat een verplichting leggen (het nemen van passende maatregelen); en
- bepalingen met betrekking tot de handhaving van de in het Vrouwenverdrag neergelegde rechten.

Artikel 1 bevat de definitie van vrouwen-discriminatie. Die definitie richt zich niet tegen discriminatie naar sekse, maar op de bestrijding van vrouwendiscriminatie.8 Het Vrouwenverdrag verstaat onder discri-minatie van vrouwen:


"... elke vorm van onderscheid, uitsluiting of beperking op grond van geslacht, die tot gevolg of tot doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening door vrouwen van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, op het terrein van de burgerrechten of welk ander gebied dan ook, ongeacht hun huwelijkse staat, op de grondslag van gelijkheid van mannen en vrouwen aan te tasten of teniet te doen."

Eťn van de meest essentiŽle punten van het Vrouwenverdrag is dat het zich, zoals de naam eigenlijk al zegt, alleen richt tegen de discriminatie van vrouwen en niet tegen elke vorm van discriminatie op grond van geslacht. Je zou kunnen zeggen dat in het Vrouwenverdrag dus een aanscherping is te vinden van de algemene verboden van discriminatie naar geslacht, zoals die in andere verdragen voorkomen. Het feit dat het Vrouwenverdrag zich richt op vrouwen en in principe alleen verbiedt dat de rechten van vrouwen worden ingeperkt, wil niet zeggen dat mannen nooit gebruik zouden kunnen maken van het Vrouwenverdrag. Er zijn auteurs die menen dat mannen een beroep kunnen doen op het Vrouwenverdrag indien zij worden getroffen door iets wat als vrouwendiscriminatie is te bestempelen.9 Een voorbeeld daarvan zijn regelingen die deeltijdwerkers minder gunstige rechten toekennen dan voltijdwerkers. Omdat het voor het merendeel vrouwen zijn die in deeltijd werken, wordt in de rechtspraak algemeen aanvaard dat dergelijke regelingen dus vrouwen discrimineren. Het Vrouwenverdrag zou nu door mannen in dezelfde situatie -ook in deeltijd werkend- mogelijkerwijs kunnen worden ingeroepen.10

De reden voor het feit dat het Vrouwenverdrag zich -afgezien van bovengenoemd voorbeeld- in beginsel exclusief richt op vrouwendiscriminatie, moest volgens de Nederlandse regering worden gezocht in de tijdgeest van de periode van totstandkoming. Veel landen zagen toen in de achtergestelde positie waarin vrouwen zich bevonden reden voor een specifiek op vrouwen gerichte benadering. Ook de 'Commission on the Status of Women’ had volgens de regering 'schuld’ aan de gekozen benadering van vrouwendiscriminatie in plaats van discriminatie op grond van geslacht, daar zij immers degene was die het initiatief tot het Vrouwenverdrag heeft genomen.11

Door de formulering "of welk ander gebied ook" gaat het Vrouwenverdrag verder dan de "andere terreinen van het openbare leven" waarover bijvoorbeeld het Rassendiscriminatieverdrag spreekt. Dit betekent dat ook het privť-leven onder de bescherming van het Vrouwenverdrag valt, inclusief de relaties tussen privť-personen onderling.12

Bij het bestrijden van ongelijke behandeling van mannen en vrouwen wordt zowel in de Nederlandse regelgeving als in het EG-recht onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte discriminatie (de 'Wet gelijke Behandeling van Mannen en Vrouwen’ uit 1980 spreekt van onmiddellijke en middelijke discriminatie; deze begrippen hebben echter dezelfde strekking). Directe discriminatie houdt rechtstreeks verband met iemands geslacht, terwijl indirecte discriminatie betrekking heeft op een behandeling die op het eerste gezicht sekse-neutraal lijkt, maar in de praktijk zodanig blijkt uit te werken dat een bepaald geslacht in het bijzonder wordt getroffen, zonder dat daarvoor een rechtvaardigingsgrond bestaat.13 Uit de formulering "tot gevolg of tot doel heeft" in artikel 1 van het Vrouwenverdrag, kan worden afgeleid dat zowel directe als indirecte discriminatie verboden is.

In dit verbod op zowel directe als indirecte vrouwendiscriminatie komt tot uitdrukking de verplichting voor de verdragspartijen tot het veroordelen van discriminatie van vrouwen en het nemen van alle noodzakelijke maatregelen op wetgevingsgebied, waardoor discriminatie strafbaar wordt gesteld en zodoende op den duur wordt uitgebannen. Bovendien wordt duidelijk gesteld dat ook de overheid zelf zich dient te onthouden van ieder discriminerend handelen. Daarnaast stelt het Vrouwenverdrag dat de verdragspartijen een beleid moeten voeren waarbij vrouwen zich kunnen ontplooien en ontwikkelen.

Het Vrouwenverdrag bepaalt zeer expliciet dat 'positieve actie’ of 'voorkeursbeleid’ geen discriminatie is in de zin van dit Vrouwenverdrag. Integendeel, Nederland kan bijzondere maatregelen treffen om de feitelijke achterstandspositie van vrouwen op te heffen, maar zodra het doel bereikt is moeten ze worden ingetrokken; er mag geen sprake zijn van handhaving van ongelijke en afzonderlijke normen. Het feit dat het Vrouwenverdrag zich zo duidelijk bewust is van de structureel achtergestelde positie van vrouwen ten opzichte van mannen en zich om die reden richt op een positieverbetering van vrouwen, heeft als consequentie dat een beleid van 'even slecht is ook gelijk’ (levelling down) onder het Vrouwenverdrag niet snel is toegestaan. Op het punt van voorkeursbeleid lijkt het Vrouwenverdrag duidelijk te botsen met het EU-recht, of beter gezegd: met het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Dit Hof perkte in het recentelijk gewezen 'Kalanke-arrest’14 het door Duitsland gevoerde voorkeursbeleid in.15 In de discussie die daarop losbarstte heeft de Nederlandse regering aangegeven vast te willen houden aan het door haar gevoerde voorkeursbeleid. Gezien het Vrouwenverdrag zou gezegd kunnen worden dat er geen sprake is van 'willen’, maar van 'moeten’.

Het afbreken van het stereotiepe denken over mannen- en vrouwenrollen neemt eveneens een centrale positie in in het Vrouwenverdrag. Op Nederland wordt de verplichting gelegd dit denken zodanig te veranderen, dat vooroodelen of gebruiken die gebaseerd zijn op de minderwaardigheid van de vrouw uiteindelijk niet meer voorkomen in het cultuurpatroon. De moeilijkheid hierbij is dat niet precies is aangegeven hůe dat moet gebeuren. De regering moet eerst zelf zien uit te maken in hoeverre het stereotiepe denken is doorgedrongen in het sociale en culturele gedragspatroon, en vervolgens een actieprogramma (of, zoals Burrows het zegt, een propaganda-oorlog) creŽren.16 Indien serieus genomen, zijn de consequenties van deze verdragsbepaling groot. Hier wordt namelijk de verplichting voor de overheid duidelijk om de samenleving te analyseren op het gegeven dat de man nog steeds de norm is. Vervolgens zal de overheid alles in het werk moeten stellen om dit fundamenteel te veranderen. Gelijke behandeling of gelijke rechten in de zin dat de man als maatman wordt genomen, is niet genoeg; er moet aandacht komen voor de ontwikkeling van ander recht, waarbij de mannelijke normen niet meer het uitgangspunt zijn, maar de reŽle ervaringen, behoeften en noden van vrouwen.17

Verplichtingen voor de overheid

Na de hierboven beschreven algemene principes en doelstellingen, volgen in het Vrouwenverdrag uitwerkingen van die doelstellingen op het gebied van de burgerlijke en politieke rechten, en de economische en sociale rechten. Men zou kunnen zeggen dat hierdoor een werkprogramma ontstaat om te komen tot uitbanning van discriminatie van vrouwen. Dit werkprogramma is zodanig ingericht, dat het Vrouwenverdrag door iedere staat kan worden geratificeerd, ongeacht het niveau van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in die staat op dat moment. Dit valt af te leiden uit de woorden: "De Staten ... nemen passende maatregelen om ...", die in heel wat bepalingen voorkomen. Deze opdracht tot handelen houdt geen inspanningsverplichting, maar een resultaatsverplichting in. Met andere woorden: het Vrouwenverdrag is niet slechts een richtsnoer voor het overheidshandelen, zoals de Nederlandse regering meende bij de parlementaire behandeling van de 'Goedkeuringswet’ die bij het Vrouwenverdrag hoort. Integendeel, het Vrouwenverdrag kent zeer concrete verplichtingen, die geen beleidsruimte laten bij de interpretatie ťn implementatie.18 En ook voor de minder concrete verplichtingen geldt dat zij, in samenhang met de andere bepalingen gelezen, tot actie dwingen.

Tenslotte bepaalt het Vrouwenverdrag dat iedere staat binnen een jaar na inwerkingtreding van het Vrouwenverdrag voor die staat, en vervolgens iedere vier jaar, een verslag moet uitbrengen over de stand van zaken met betrekking tot de implementatie en geboekte vooruitgang op het gebied van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Hoewel sancties ontbreken in het Vrouwenverdrag, lijkt deze verplichting voor de situatie in Nederland een redelijk effectief middel om een stap verder te komen in de uitbanning van discriminatie van vrouwen. De vrouwenbeweging volgt de rapportages namelijk op de voet, en de regering blijkt gevoelig voor alle publiciteit die daar uit voortkomt. De statenrapportages dienen gericht te zijn aan de CEDAW: 'Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women’.

De CEDAW

De CEDAW is een orgaan van de Verenigde Naties. Als uitvoerend orgaan van het Vrouwenverdrag heeft ze diverse middelen tot haar beschikking om deze uitvoering tot stand te brengen.19 Het Vrouwenverdrag kent geen klachtrecht, noch het staten- noch het individuele klachtrecht, maar heeft -zoals hierboven geschetst- de statenrapportage geregeld. De CEDAW heeft hier inmiddels meer dan tien jaar ervaring mee en uit de manier van werken van dit comitť kan worden geconcludeerd dat zij haar taak zeer serieus opvat.20 De rapporterende staten worden nauwgezet ondervraagd over hun emancipatiebeleid, waarbij het comitť vooral geÔnteresseerd is in statistische gegevens.21 Interessant daarbij is dat de CEDAW de statenrapportages niet op zichzelf bekijkt, maar ze in samenhang met het in de buurlanden gevoerde emancipatiebeleid beoordeelt. Op die manier kan het voorkomen dat tijdens ťťn zittingsperiode van de CEDAW zowel een rapportage van bijvoorbeeld Uruguay als van Nederland wordt behandeld, waarbij de laatste -hoewel verder gevorderd in de implementatie van het Vrouwenverdrag- toch veel meer kritiek krijgt te verduren.

Artikel 21 van het Vrouwenverdrag biedt de CEDAW de mogelijkheid om aanbevelingen te doen in het jaarverslag. Ook dit kan worden beschouwd als een manier om uitvoering te geven aan het verdrag, omdat de CEDAW in deze aanbevelingen, waarvan er inmiddels een twintigtal zijn verschenen, een nadere uitleg geeft van sommige verdragsbepalingen. Ook kunnen ze dienen als extra aansporing voor de verdragspartijen om een bepaald beleid te voeren of om specifieke maatregelen te nemen.

Het Vrouwenverdrag in Nederland

Parlementaire behandeling

Na de ondertekening van het Vrouwenverdrag bleef het in Nederland geruime tijd stil over de nieuwe VN-aanwinst. In het verdragenrecht geldt de ondertekening van een verdrag als de sluiting ervan: de verdragstekst staat vast. Na ondertekenng moet een staat zich onthouden van handelingen die "een verdrag zijn voorwerp en doel ontnemen".22 Vervolgens dient het verdrag krachtens onze Grondwet ter goedkeuring (ratificatie) te worden voorgelegd aan de Staten Generaal.23

Op 23 juli 1991 ratificeerde Nederland, 10 jaar na ondertekening, het Vrouwenverdrag.24 De lange periode tussen ondertekening en ratificatie kan voornamelijk worden verklaard door het volgende. In Nederland bestaat de traditie een verdrag pas te ratificeren nadat de nationale wetgeving is aangepast aan dat verdrag.25 Met andere woorden: op het moment van ratificatie is de nationale wetgeving niet meer in strijd met het betreffende verdrag. Dat was in principe ook de bedoeling van de regering met het Vrouwenverdrag. Ze ging er namelijk vanuit, dat er in de jaren tachtig een 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’ tot stand zou komen. Door de mogelijke samenhang van deze wet met het Vrouwenverdrag wilde ze voorlopig wachten met de ratificatie.26 Toen echter duidelijk werd dat een 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’ zo controversieel was dat een accoord daarover niet binnen afzienbare tijd te verwachten viel, verzocht de Tweede Kamer om zo spoedig mogelijke indiening van het goedkeuringswetsvoorstel van het Vrouwenverdrag. De regering voldeed hier aan.
Dat de Nederlandse wetgeving (nog) niet in overeenstemming zou zijn met het Vrouwenverdrag, werd door de regering gerechtvaardigd met een beroep op de mogelijkheid van geleidelijke verwezenlijking van de verdragsbepalingen.27 Dit betekende dat het verwezenlijken van de verdragsverplichtingen niet werd gebonden aan een eindtermijn, maar dat werd gekozen voor een dynamische verdragsimplementatie en -interpretatie. Bij dit begrip wordt er vanuit gegaan dat verdragsverplichtingen zich met de tijd mee ontwikkelen, wat zijn neerslag vindt in de wijze waarop het Vrouwenverdrag in de toekomst wordt geÔmplementeerd en geÔnterpreteerd.

Belangrijk bij de behandeling van de 'Goedkeuringswet’ is het door de Tweede Kamerleden Kalsbeek-Jasperse, Groenman en Weisglas ingediende amendement, dat de opdracht aan de regering inhield om, voorafgaand aan de internationale rapportage aan de CEDAW, een nationale rapportage aan de Staten Generaal te sturen.28 De achterliggende reden van een dergelijke nationale rapportage is dat het parlement de mogelijkheid heeft om enerzijds invloed uit te oefenen op de totstandkoming van de internationale rapportage en anderzijds de voortgang van de implementatie van het Vrouwenverdrag te beoordelen.

In november 1992 verscheen de eerste Nederlandse internationale rapportage aan de CEDAW. De regering liet in deze rapportage een zeer positief geluid horen, gaf een overzicht van alle tot stand gebrachte anti-discriminatiewetgeving en beleidsmaatregelen, en dacht dat de CEDAW daarmee tevreden zou zijn. De CEDAW concludeerde echter dat de rapportage in zijn algemeenheid te weinig analytisch en resultaatgericht was. Om die reden werd een hele reeks vragen gesteld, die tevens als richtlijn kunnen dienen bij de volgende rapportage. Zo wilde de CEDAW weten wat nu precies de effecten zijn van de genomen maatregelen. Bovendien wenste de CEDAW uitgebreidere vergelijkende gegevens en informatie over het financiŽle aspect van de door de regering genoemde projecten. Ook de decentralisatie van het emancipatiebeleid vormde een aandachtspunt. De CEDAW zag op dit punt toenemende verbrokkeling in plaats van een overzichtelijke en gestructureerde aanpak. Om die reden vroeg he aan de regering een overzicht te geven van de gevolgen van de decentralisatie. Bij het stellen van deze vragen werd de CEDAW geholpen door de Nederlandse vrouwenbeweging. Ontevreden over de eerste rapportages, had deze namelijk het initiatief genomen tot het opstellen van een zogenaamde schaduwrapportage aan de CEDAW . Arachne, WEP-I en het CWI stelden gezamenlijk deze schaduwrapportage op "Nederlands Emancipatiebeleid: paradepaardje of slak."29 Algemene conclusie ervan was dat het emancipatiebeleid van de Nederlandse regering aantoonde dat deze nog niet echt was opgeschoten met de implementatie en uitvoering van het Vrouwenverdrag, en dat diverse bezuinigingsmaatregelen datgene wat reeds was bereikt weer op losse schroeven zetten.

Het nationale rapport: opzet en aanpak

De eerste nationale rapportage in overeenstemming met het amendement Kalsbeek stond gepland in 1996, maar is uitgekomen op 18 maart 1997.30 Een onafhankelijke commissie, onder voorzitterschap van Louise Groenman, heeft niet alleen een beschrijving gemaakt van de stand van zaken anno 1997 wat betreft de implementatie van het Vrouwenverdrag, maar ook tal van aanbevelingen gedaan. Minister Melkert, als verantwoordelijk bewindspersoon voor het emancipatiebeleid, heeft de rapportage in ontvangst genomen en doorgestuurd naar het parlement. Daarbij heeft hij een studieconferentie en een kabinetsreactie over de rapportage in het vooruitzicht gesteld.
Een groot voordeel voor de vrouwenbeweging van de rapportage zoals die nu tot stand gekomen is, is het andere gezichtspunt van waaruit de analyse plaatsvindt. De internationale rapportage, die door de regering wordt opgesteld, toont veelal aan hoe goed de verdragspartij voldoet aan de verdragsbepalingen. Een nationale rapportage door een onafhankelijke rapportagecommissie besteedt daarentegen veel meer aandacht aan de vraag of het tot op dat moment gevoerde beleid toereikend is ten opzichte van de verdragsbepalingen en of er in dat opzicht knelpunten zijn; precies zoals de CEDAW graag wilde.
De eerste nationale rapportage bestaat niet alleen uit het rapport van de commissie-Groenman, maar is opgebouwd uit verschillende elementen. Allereerst zijn daar de ambtelijke rapportages van verschillende departementen. Interessant om hier te vermelden is dat de commissie-Groenman daarvan vaststelt dat die bijdragen een gefragmenteerde ambtelijke organisatie aantonen zonder voldoende coŲrdinatiepunten. Daarnaast hebben 40 niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) -waaronder Arachne-, de Emancipatieraad en de Commissie gelijke behandeling gereageerd op een oproep van de commissie-Groenman, om op die manier de commissie van materiaal te kunnen voorzien. Die bijdragen zijn opgenome in twee Werkdocumenten die bij de rapportage horen.31 Daarnaast heeft de commissie-Groenman geput uit de vele literatuur die inmiddels over het Vrouwenverdrag is verschenen en waarvan een bibliografie als bijlage is opgenomen. Twee bronnen zijn met name van belang: het juridisch onderzoek naar de betekenis van het Vrouwenverdrag in de Nederlandse rechtsorde en een verdiepend onderzoek op een deelterrein van het Vrouwenverdrag, te weten de gezondheidszorg.32 Op zeer korte termijn zal eveneens een analyse van het emancipatiebeleid op sociaal-economisch terrein verschijnen, maar deze is buiten de taak opdracht van de commissie-Groenman gevallen.

Het nationale rapport: bevindingen

Om een duidelijke beschrijving van de stand van zaken te kunnen geven en bovendien een blik op de toekomst te werpen, heeft de commissie-Groenman de doelstelling van het Vrouwenverdrag onderverdeeld in drie subdoelstellingen:
1. Het bereiken van volledige gelijkheid voor de wet en gelijke deelname aan het openbaar bestuur;
2. Het realiseren van een positieverbetering van vrouwen; en
3. Het bestrijden van de dominante genderideologie (het doorbreken van traditionele rolpatronen).

Om die doelstellingen te bereiken staat de overheid een tweetal instrumenten ter beschikking: wetgeving en beleid. Daarnaast is er nog een ander instrument van groot belang, dat niet door de overheid kan worden gebruikt maar juist door de vrouwenbeweging, namelijk de rechtspraak. Om een goed beeld te kunnen schetsen van de invloed die het Vrouwenverdrag kan hebben, is door de commissie-Groenman -in navolging van andere onderzoeken over het Vrouwenverdrag- uitgebreid op deze instrumenten ingegaan. Ze vormen vervolgens de kapstok waaraan de beoordeling van de implementatie van het Vrouwenverdrag op verschillende beleidsterreinen is opgehangen.33

Wetgeving als instrument

Wetgeving kan een grote rol spelen bij de uitvoering van het Vrouwenverdrag, met name wat betreft de eerste twee doelstellingen. Verschillende onderzoeken hebben de gerealiseerde wettelijke maatregelen geanalyseerd en de resultaten daarvan zijn niet onverdeeld positief.
Belangrijkste conclusie is wel dat de Nederlandse wetgeving niet systematisch wordt getoetst aan het Vrouwenverdrag, maar alleen aan het gelijkheidsbeginsel. Gelijkheid voor de wet -en daarmee gepaard gaand een positieverbetering voor vrouwen- werd door de regering in 1978 zeer voortvarend ter hand genomen met de operatie 'Anders geregeld’, die tot doel had om direct discriminerende bepalingen te inventariseren en uit de wetgeving te halen. De commissie moest in de nationale rapportage echter vaststellen dat na de Slotnota in 1991, waarbij de wetgevingsoperatie werd overgedragen aan de departementen, er geen toezicht of centraal overzicht meer is geweest.34 Bovendien bestaat er naast direct discriminerende wetgeving ook wetgeving die indirect discrimineert, omdat een op zich sekseneutrale regeling voor vrouwen nadelig uitpakt. Deze zeker niet onbelangrijke vorm van discriminatie is tot op heden nog nauwelijks geanalyseerd. De commissie geeft in overweging om, ter voorkoming van discriminerende bepalingen in de wetgeving, bij elk wetsvoorstel een zogenaamde 'emancipatie-effectrapportage’ uit te voeren. De ministers van SZW, OC&W en van LNV zijn van plan dit bij wijze van experiment inderdaad te gaan doen.
Wat betreft concrete projecten valt natuurlijk als eerste de 'Algemene Wet Gelijke Behandeling’ op, die een zo prominente rol heeft gespeeld in de parlementaire behandeling van het Vrouwenverdrag. De AWGB is echter alleen gericht op formele gelijke behandeling. Bovendien wordt met deze wet het Vrouwenverdrag slechts gedeeltelijk geÔmplementeerd. De implementatie van de overige beleidsbepalingen staan niet op de agenda. Sterker nog, er zijn voorbeelden van recente wetgeving die de positie van vrouwen zelfs verslechteren, ondanks het feit dat zij formeel gezien gelijk behandelen. In de 'Algemene Nabestaandenwet’ zijn bijvoorbeeld onder het motto 'even slecht is ook gelijk’ de aanspraken van vrouwen verminderd, terwijl de aanpassing van de 'Wet op de Rechtsbijstand’ er toe heeft geleid dat voor vrouwen de toegang tot de rechter wordt beperkt. Door het gezinsinkomen als maatstaf te nemen bij de berekening van de eigen bijdrage voor rechtshulp, zullen vrouwen immers minder in staat zijn zelfstandig een procedure te voeren. Als duidelijk voorbeeld van het niet in de pas lopen met het Vrouwenverdrag moet hier het amendement worden genoemd dat de Tweede Kamer heeft aangenomen bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van het naamrecht. Het feit dat een kind de geslachtsnaam van de vader krijgt indien de ouders niet tot een keuze komen, is pertinent in strijd met de gelijkheid van de rechten als ouder zoals geregeld in artikel 16 van het Vrouwenverdrag.

Beleid als instrument

Onder het instrument beleid valt ten eerste het begrip 'passende maatregelen’. Op tal van beleidsterreinen verplicht het Vrouwenverdrag de verdragspartijen tot het nemen van pasende maatregelen, wat bij elkaar het 'werkprogramma’ van het Vrouwenverdrag vormt. Maar voordat kan worden beoordeeld of Nederland inderdaad die passende maatregelen heeft genomen, is het eerst van belang te definiŽren wanneer maatregelen pŗssend zijn. Daarbij speelt de CEDAW een grote rol, die niet alleen via de aanbevelingen een nadere invulling geeft aan het begrip, maar ook in de behandeling van de statenrapportages laat merken of maatregelen al dan niet passend zijn. In het geval van de eerste Nederlandse rapportage vond de CEDAW bijvoorbeeld dat de maatregelen, die door de overheid werden genomen om de werkgelegenheid van vrouwen te bevorderen, meer resultaatgericht moesten zijn. Anders gezegd: de CEDAW wil effecten zien via meetbare gegevens!
Belangrijk aandachtspunt als het gaat om emancipatiebeleid is de tendens op zowel nationaal als internationaal niveau om het beleid dat specifiek gericht is op vrouwen op te nemen in het algemene beleid. Dit wordt 'mainstreaming’ genoemd. In plaats van een vooruitgang, kan deze ontwikkeling echter het gevaar inhouden van een terugkeer naar traditionele patronen: de mannelijke norm is en blijft de maat. Bovendien kan de opgebouwde deskundigheid makkelijk weer verloren gaan.35
Als het Nederlandse emancipatiebeleid onder de loep wordt genomen, valt op dat er de afgelopen jaren flink wat regeringsnota’s zijn verschenen over dit onderwerp. Daarbij kan er geleidelijk aan een verschuiving worden geconstateerd van beschouwingen over doelstellingen en analyses van emancipatie naar concrete maatregelen. Emancipatie wordt steeds meer gezien als facet van het algemene beleid; ook in Nederland gaat men dus over tot 'mainstreamen’. De commissie-Groenman merkt echter op dat het 'mainstreamen’ zoals dat nu gebeurt vaak leidt tot het aanpassen van vrouwen aan de mannelijke norm, en niet tot de gewenste fundamentele veranderingen van de samenleving. Wat betreft de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt bestaat bijvoorbeeld nog steeds een belangrijke achterstand. Daar wordt wel beleid op gevoerd, maar dat is vaak projectenbeleid, zonder structurele effectmeting.
Arbeid is een mooi voorbeeld van een beleidsterrein waarop het Vrouwenverdrag de overheid dwingt tot maatregelen. De definitie van arbeid in het Vrouwenverdrag beperkt zich namelijk niet tot betaalde arbeid of arbeid op grond van een arbeidsovereenkomst. Door die opvatting kunnen ook vormen van arbeid waarin vrouwen een zwakke of helemaal geen rechtspositie hebben, binnen het bereik van het Vrouwenverdrag komen. Thuiswerksters, de alpha-hulpen en vrouwen in andere onregelmatige arbeidsverhoudingen kunnen via het Vrouwenverdrag de overheid aanspreken om hun rechtspositie te versterken.

Onder het instrument beleid valt ook de 'national machinery’: een infrastructuur binnen de overheid die het overheidsbeleid volgt voor zover het van invloed is op de positie van vrouwen, en over dat beleid zonodig kan adviseren. Het instellen van een dergelijke 'national machinery’ is een verplichting die rechtstreeks voortvloeit uit het Vrouwenverdrag en de CEDAW besteedt er dan ook veel aandacht aan.36 Tot de taken van de 'national machinery’ worden gerekend:
- advisering over de invloed van het regeringsbeleid op vrouwen
- bewaking van de samenhang
- hulp bij de beleidsvoorbereiding en het ontwikkelen van effectieve strategieŽn en maatregelen
- periodieke rapportage van de wijze waarop de overheid is omgegaan met de adviezen van de CEDAW.

In Nederland is er in de 'national machinery’ de afgelopen jaren heel wat veranderd. Door de combinatie van bezuinigingen en decentralisatie en door het opheffen van de adviesstructuur (de Emancipatieraad) moet worden geconcludeerd dat de structurele plaats die emancipatie innam bij de rijksoverheid langzamerhand is verdwenen. Door het ontbreken van deskundigheid wordt bij beleidsvorming het verband tussen emancipatie en het betreffende beleidsterrein niet gelegd. Juist om die reden wordt door de CEDAW, en ook door de nationale rapportagecommissie, zoveel waarde gehecht aan de vrouwenbeweging. Want hoewel die vrouwenbeweging geen onderdeel uitmaakt van de 'national machinery’, is de inbreng ervan op de beleidsvorming van groot belang wanneer het gaat om het signaleren van effecten voor vrouwen. Ook in het 'Platform for Action’, het slotdocument van de Wereldvrouwenconferentie in Peking, wordt het belang van de vrouwenbeweging benadrukt.

Rechtspraak als instrument

Hierboven is beschreven hoe de instrumenten wetgeving en beleid voor de overheid van belang zijn bij de verbetering van de positie van vrouwen. Het derde instrument, de rechtspraak, is niet bedoeld voor de overheid, maar juist voor haar opponenten. Met name in de toekomst zou dit instrument een belangrijke rol kunnen gaan spelen. Die rol is gelegen in het begrip 'rechtstreekse werking van verdragsbepalingen’.

Van rechtstreekse werking is sprake indien een verdragsbepaling naar zijn aard en inhoud in aanmerking komt om rechtstreeks door de nationale rechter te worden toegepast. Artikel 93 van de Grondwet spreekt over "een ieder verbindende bepalingen". Rechtstreekse werking betekent dat een burger een verdragsbepaling voor de nationale rechter kan inroepen in de relatie burgeroverheid. Het belang van rechtstreekse werking komt tot uitdrukking indien het in verband wordt gebracht met de geleidelijke uitvoering van de verplichtingen van het Vrouwenverdrag. Op die geleidelijke uitvoering kan de regering namelijk niet tot in het oneindige een beroep doen. Het Vrouwenverdrag kent duidelijke politieke opdrachten. Dat heeft tot gevolg dat in ieder geval een begin moet worden gemaakt met de verwezenlijking en dat de minimumnorm vanaf het begin gewaarborgd dient te zin. Indien de overheid een aantal jaren na ratificatie van het Vrouwenverdrag bepaalde verdragsbepalingen nog steeds niet heeft geÔmplementeerd in het nationale recht en/of beleid, neemt de kans toe dat de rechter die verdragsbepalingen rechtstreeks gaat toepassen. Onlangs is een brochure uitgegeven door het Clara Wichmann Instituut die speciaal gericht is op rechtstoepassers zoals rechters en advocaten. Doel van de brochure is te laten zien hoe er op realistische en creatieve wijze gebruik kan worden gemaakt van het Vrouwenverdrag.37
Een voorbeeld van een zaak waarin een beroep wordt gedaan op het Vrouwenverdrag betreft de procedure die een vrouwentrefcentrum heeft aangespannen tegen de gemeente waarin het is gevestigd.38 Die gemeente heeft een bestemmingsplan vastgesteld, waarin een voor vrouwen en meisjes onveilige locatie voor een sportcomplex annex discotheek is gekozen.

Het vrouwentrefcentrum meent dat de gemeente, op grond van artikel 13 van het Vrouwenverdrag, gelijke toegang tot vormen van vrijetijdsbesteding dient te garanderen. De procedure bij de Raad van State loopt nog. Het zou kunnen zijn dat de rechter het beroep op het Vrouwenverdrag honoreert, omdat in zijn ogen artikel 13 inmiddels rechtstreekse werking heeft gekregen.

Ook op het terrein van het vreemdelingenrecht zou het Vrouwenverdrag een rol kunnen gaan spelen in procedures tegen de overheid. Twee voorbeelden zijn illustratief. Allereerst is daar de verscherpte inkomenseis bij gezinshereniging. Wanneer men een partner uit het buitenland naar Nederland wil laten komen, dient men te beschikken over een bepaald inkomen. Vrouwen, en met name migrantenvrouwen, kunnen veel moeilijker aan de inkomenseis voldoen dan mannen. Een tweede voorbeeld betreft de 'Koppelingswet’. Hierin wordt het recht op inkomen, onderdak en medische zorg gekoppeld aan het recht op verblijf. Vooral vrouwen met een afhankelijke verblijfsvergunning kunnen hiervan de dupe worden, omdat zij, willen ze gebruik kunnen maken van dergelijke voorzieningen, vrijwel gedwongen zijn bij hun partner te blijven ondanks -bijvoorbeeld- mishandeling.39

Naast het toepassen van het Vrouwenverdrag door de nationale rechter, kan ook een zogenaamde verdragssystematische interpretatie van belang zijn indien het gaat om de handhaving van het Vrouwenverdrag. Een dergelijke interpretatie betekent dat het Vrouwenverdrag door de rechter zou kunnen worden gecombineerd met artikel 26 van het 'Internationale Verdrag inzake de Burgerlijke en Politieke rechten’ (IVBPR), waarin een algemeen discriminatieverbod vervat staat. Van artikel 26 IVBPR wordt door de Nederlandse rechter al geruime tijd wŤl rechtstreekse werking aangenomen. Het is mogelijk ervoor te pleiten dat, nu het Vrouwenverdrag een nadere invulling geeft van het discriminatiebegrip over vrouwen, het Vrouwenverdrag 'ingelezen’ kan worden in artikel 26 van het IVBPR.40 Dit betekent dat via deze omweg het Vrouwenverdrag alsnog een statenklachtrecht en zelfs de mogelijkheid van een individueel klachtrecht kan krijgen.

Tot slot is er ook op internationaal gebied een ontwikkeling gaande die in de toekomst een rol kan gaan spelen. Binnen de Verenigde Naties leven er op dit moment namelijk vrij concrete plannen om aan het Vrouwenverdrag een klachtrecht te verbinden. Dit klachtrecht, bedoeld voor individuen, groepen en organisaties, zou via een facultatief protocol vorm moeten krijgen. Over de tekst van dit facultatieve protocol wordt thans door de verdragspartijen onderhandeld. Indien Nederland het protocol zou ondertekenen, kan dit de impact en de rechtstreekse werking van het Vrouwenverdrag vergroten.41

Het nationale rapport: aanbevelingen

Als algemene conclusie over het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997 stelt de commissie-Groenman dat het Vrouwenverdrag tot nu toe onvoldoende is geÔntegreerd in het wetgevingsproces en in de beleidsvorming. De commissie maakt zich zorgen over de toenemende tendens om specifiek vrouwenbeleid te 'mainstreamen’ in het algemene beleid. Om te voorkomen dat op die manier emancipatiebeleid beperkt blijft tot het wegwerken van achterstanden van vrouwen, adviseert de commissie allereerst de voorwaarden waaronder 'mainstreaming’ effectief is nader te onderzoeken en vast te leggen. De commissie concludeert daarnaast dat er nog steeds een belangrijke rol is weggelegd voor de coŲrdinerend bewindspersoon. Die zou moeten zorgdragen voor een gemeenschappelijk gedragen en uit te voeren beleidskader voor de vakdepartementen, en voor de bekendmaking van de verdragsverplichtingen in brede kring.
Resultaatgericht werken met behulp van alle passende maatregelen impliceert volgens de commissie-Groenman een permanente investering in onderzoek voor, advisering over en evaluatie van beleidsmaatregelen. Een adequate organisatie van het beleid (de 'national machinery’) en een open contact met de vrouwenbeweging zijn daarbij onontbeerlijk. De commissie wijst er in haar conclusie nogmaals op dat de overheid niet kan ophouden bij de eerste twee subdoelstellingen. Voor het doorbreken van de dominante genderideologie is een fundamentele verandering van de samenleving noodzakelijk; een verandering van opvattingen, waarden en structuren op grond van het vrouwelijk perspectief.
De commissie besluit haar rapportage met 65 aanbevelingen in vier categorieŽn: algemene aanbevelingen, aanbevelingen op deelterreinen, aanbevelingen voor de coŲrdinatiestructuur en aanbevelingen voor volgende nationale rapportages. Haar hartekreet is het waard om hier tot slot te herhalen: "De regering moet gehoor geven aan de opdracht tot handelen van het Verdrag!"

Tenslotte

Wep-International, het Clara Wichmann Instituut, de Vrouwen Alliantie en Arachne bekijken op dit moment de mogelijkheid om opnieuw met een schaduwrapportage naar de CEDAW te komen, met als doel te beÔnvloeden dat het Vrouwenverdrag in Nederland volledig tot zijn recht kan komen.42 Wat de inhoud en de omvang van die schaduwrapportage zal zijn, is afhankelijk van de wijze waarop de regering met het rapport van de commissie-Groenman en de daarbij behorende Werkdocumenten zal omgaan in haar statenrapportage aan de CEDAW.

Noten

1. Zie voor een overzicht van het werk van deze Commissie: Herta Kaschitz, The Commission on the Status of Women, Netherlands Quarterly of Human Rights (NQHR) vol. 6, no. 4 (1988).

2. Algemene Vergadering Resolutie 2263 (XXII).

3. Zie Memorie van Toelichting, TK 1984-1985, 18 950, p. 4.

4. Algemene Vergadering Resolutie A/34/180.

5.Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, New York, 18 december 1979, Trb. 1980, 146. Het Vrouwenverdrag trad op 3 september 1981, conform art. 27 na de ratificatie van 20 landen, in werking.

6.Een goed inzicht in de inhoud en betekenis van alle verdragsbepalingen geeft: A.W. Heringa, J. Hes en L. Lijnzaad, Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., Maklu, Antwerpen 1994.

7.Zie voor een iets andere indeling H. van Maarseveen, Het Verdrag tegen vrouwendiscriminatie, Nederlands Juristenblad 1985, afl. 32, p. 1024.

8.Dat niet alle verdragspartijen het hiermee eens zijn, moge bijvoorbeeld blijken uit de eerste statenrapportage van Zweden, dat bij de opmerkingen over artikel 1 verklaarde dat het streven naar gelijke behandeling toch het beste gebaat zou zijn bij de bestrijding van discriminatie naar geslacht. Eťn van de leden van de CEDAW, het toezichthoudende Comitť, reageerde bij de mondelinge behandeling van het rapport als volgt: "Betekent het feit dat Zweden op deze manier de reikwijdte van het Verdrag uitbreidt, dat in Zweden de discriminatie van mannen een probleem is?" VN-Doc. CEDAW/C/SR.108.

9.Zie bijvoorbeeld T. Loenen, Het discriminatiebegrip, in: Het Vrouwenverdrag: een beeld van een verdrag..., op. cit. noot 6.

10.De Raad van Beroep Rotterdam was deze mening vooralsnog niet toegedaan, arrest van 14 januari 1992, in RSV 1992, nr. 165, waarin een beroep van een man op het Vrouwenverdrag werd afgewezen.

11.Memorie van Antwoord, TK 1986-1987, 18 950

(r 1281), nr. 6, p. 4-5.

12.Zie voor een verdere opsomming van de verschillen met het Rassendiscriminatieverdrag o.a. Noreen Burrows, The 1979 convention on the elimination of all forms of discrimination against women, Netherlands International Law Review, 1985/4, en Liesbeth Lijnzaad, Het kussen van een kikker. De werkelijke betekenis van het Vrouwenverdrag, Nemesis 1991, nr. 2.

13.Zie voor een uitleg hiervan de Memorie van Antwoord, op. cit. noot 11, p. 38.

14. Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 oktober 1995, Kalanke-Bremen, zaaknr. C450/93, in: Nemesis 1995, nr. 6.

15. Richtlijn 79/7 van 19 december 1978, betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid. Publicatieblad van de EG L 6/24 (10.1.79).

16. Zie N. Burrows, op. cit. noot 12, pp. 428-430. Zij gaat ook iets dieper in op de implementatieproblematiek van artikel 5.

17. Zie voor een aanzwengeling van de discussie over ander recht R. Holtmaat, Naar een ander

OEPS ! In de brontekst (www.arachne.nl/fc/19972.html) ontbreken de noten vanaf hier. We zullen bij de beheersters van deze site navragen of er nog een complete versie is; anders zullen we de tekst opnieuw scannen. Bericht over stand van zaken ? Mail even, dan melden we het als het probleem is opgelost. En als je vreselijk dringend de volledige tekst nodig hebt sturen we wel even een fax of een kopie.